IV SAB/Wr 361/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie nieuzupełnienia propozycji służby I. umarza postępowanie dotyczące zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. do wydania decyzji; II. stwierdza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargą z 12 IX 2017 r. A. K. zakwestionował bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w sprawie warunków pełnieni służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wniósł o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie że w sprawie nie ma zastosowania instytucja milczącego załatwienia sprawy; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania; zobowiązanie organu do wyciągnięcia konsekwencji służbowych względem odpowiedzialnych pracowników; orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa; orzeczenie grzywny lub sumy pieniężnej; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismem z dnia 17 V 2017 r. skarżący zakwestionował złożoną mu propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. W związku z niewydawaniem przez organ decyzji odwoławczej skarżący złożył w dniu 3 VIII 2017 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej "zażalenie na bezczynność" Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W.. W ocenie skarżącego okoliczności sprawy wskazują na ewidentnie celowe, świadome i zamierzone działanie organu, skutkujące rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie zasadności skargi skarżący powołał liczne tezy wyroków sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że skarga przesłana została do niego na adres mailowy w formacie pdf, a więc nie została podpisana przez skarżącego. Ponadto organ zwrócił uwagę, że postępowanie w przedmiocie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 XI 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm.) nie jest typowym postępowaniem administracyjnym i dopiero decyzja wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinna spełniać wszystkie elementy formalne właściwe dla decyzji administracyjnej. Organ zaznaczył, że pismo skarżącego z dnia 17 V 2017 r., kwestionujące złożoną mu propozycje zostało zakwalifikowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w konsekwencji poddane zostało rozpoznaniu w celu wydania decyzji odwoławczej, co też nastąpiło w dniu [...] X 2017 r. (decyzja nr [...]). W tych okolicznościach, w ocenie organu, zasadne jest umorzenie postępowania wywołanego skargą na bezczynność. Zarazem organ wyjaśnił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było celowe ale wynikało z dużej ilością sporów, jakie wygenerował proces konsolidacji służb celno-skarbowych, zwłaszcza ze strony funkcjonariuszy celnych i związaną z tym liczną korespondencją dotyczącą stosunków zatrudnienia. Z tej samej przyczyny nastąpiło także opóźnione przekazanie do Sądu akt administracyjnych niezbędnych do rozstrzygnięcia skargi. Organ oświadczył również, że w niniejszej sprawie stronę zawiadomiono o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30 IX 2017 r., podając zarazem opisane wcześniej przyczyny opóźnienia. Wprawdzie decyzję wydano po upływie tego okresu, jednak uwzględniając szczególne okoliczności dotyczące konsolidacji służb celno-skarbowych nie można uznać takiego stanu rzeczy za rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępnie należy wyjaśnić, że nie było podstaw do odrzucenia skargi. Skarżący przesłał do Sądu, jako jeden z załączników, egzemplarz skargi opatrzony podpisem, tak więc skarga spełniała wymagania formalne pisma procesowego. Skarżący uprzednio wniósł także ponaglenie do organu wyższego stopnia, co stanowiło w myśl art. 53 § 2b ppsa warunek dopuszczalności skargi sądowej na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Jednocześnie Sąd – wbrew wnioskom zawartym w odpowiedzi na skargę - nie stwierdził podstaw do umorzenia postępowania w całości. Wprawdzie w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do Sądu a jej rozstrzygnięciem została przez organ wydana decyzja, jednak taki stan rzeczy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza kompetencji orzeczniczych Sądu z art. 149 § 1 ppsa, nie daje podstaw do umorzenia postępowania w całości. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewidziana w art. 149 § 1 pkt 3 ppsa kompetencja sądu do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania, pozwala na rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności nawet w przypadku, gdy stan bezczynności już ustał. Zasadnie wskazuje się, że tego rodzaju kompetencja wprowadza rozwiązanie oparte w pewnym sensie na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania (tak T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, praca zbior. pod. red. T. Wosia, Warszawa 2016, komentarz do art. 149). Wobec powyższego należało przystąpić do rozpatrzenia skargi w zakresie przewidzianym dyspozycją z art. 149 § 1 ppsa. W niniejszym przypadku na pewno bezprzedmiotowe jest, zawnioskowane w skardze, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Dyspozycja z art. 149 § 1 pkt 2 ppsa nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż sprawa ustalenia warunków służby rozstrzygana jest w formie decyzji administracyjnej, a nie poprzez stwierdzenie albo uznanie uprawnienia lub obowiązku. Rozstrzygając sprawę w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc w zakresie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, należało wziąć pod uwagę legalną definicję tych pojęć. "Bezczynność" to niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (zob. art. 37 § 1 pkt 1 kpa). "Przewlekłość" zaś to sytuacja, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (zob. art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Przewlekłość jest więc pojęciem znaczeniowo szerszym. Każda bezczynność jest zarazem przewlekłością ale nie każda przewlekłość będzie bezczynnością. Analizując akta administracyjne należy stwierdzić, że w sprawie miała miejsce bezczynność. Organ nie załatwił sprawy z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w miesięcznym terminie przewidzianym dla postępowania odwoławczego w art. 35 § 3 in fine kpa. Wyznaczenie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy dokonano dopiero pismem z dnia 30 VIII 2017 r. wskazując, że decyzja zostanie wydana do dnia 30 IX 2017 r., jednak i tego terminu organ w ostateczności nie zachował. Wystąpiła tu zatem bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ znajduje się obecnie w szczególnej sytuacji przejściowej związanej z reorganizacją służb celno-skarbowych i koniecznością rozstrzygnięcia w krótkim czasie dużej ilości spraw ze stosunków służbowych. Nadto stwierdzić trzeba, że pomiędzy datą wyznaczoną przez organ na zakończenie postępowania a datą wydania decyzji upłynął okres dwudziestu dni, więc nie jest on na tyle znaczny, by kwalifikować go jako bezczynność rażącą. Sąd nie stwierdził też podstaw do zastosowania w sprawie art. 149 § 2 ppsa, z którego wynika, że stwierdzając bezczynność sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi określonej grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., I OSK 1769/17, CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej lub nałożenie grzywny ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, CBOSA). Tak więc – w ocenie Sądu - tego rodzaju orzeczenie może być wydane w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego lub środka represyjnego wobec organu w związku z bezczynnością. Z okoliczności sprawy, ani z treści skargi nie wynika jednak, by taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, gdyż z akt nie wynika, by skarżący poniósł jakieś koszty.