I OSK 1685/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1670/17 w sprawie ze skargi R.T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od R.T. na rzecz Ministra Rozwoju kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., II SA/Wa 1670/17, oddalił skargę R.T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.T. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. przez błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi administracyjnej albowiem pomimo tego, że WSA w Warszawie stwierdził naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. przy wydawaniu decyzji administracyjnej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 31 sierpnia 2017 r. to uznał, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy a zatem zarzut sformułowany na łamach skargi administracyjnej dot. naruszenia art. 10 k.p.a. jest niezasadny w sytuacji gdy każde naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 10 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i w związku z tym zaskarżona skargą administracyjną decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa w Warszawie winna zostać uchylona w całości przez WSA w Warszawie; 2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. albowiem WSA w Warszawie nie stwierdził naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., w sytuacji gdy dokonując wykładni art. 10 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej także stosuje się przepisy k.p.a. (wbrew twierdzeniom Ministra na łamach zaskarżonej decyzji) dlatego uzasadnione jest twierdzenie, że organ administracji publicznej będąc w nieuzasadnionym przekonaniu o braku konieczności stosowania przepisów k.p.a. ww. prowadzonym postępowaniu administracyjnym, naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; 3. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi administracyjnej albowiem WSA w Warszawie stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w Warszawie zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną oraz, że nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej i w związku z tym wystąpiły podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej poprzez wydanie decyzji w myśl art. ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji gdy żądana informacja nie jest informacją przetworzoną a zatem brak było podstaw do odmowy udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej. Powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego spowodowały naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, odnosząc się do postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Pierwszy z zarzutów "procesowych" dotyczy naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. Autor zarzutu stawia tezę, że każde naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i w związku z tym, przy stwierdzonym przez Sąd I instancji naruszeniu art. 10 k.p.a., zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa powinna zostać uchylona w całości przez WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. Jest to teza co do zasady błędna. Wystarczy stwierdzić, że art. 145 § 1 k.p.a., wymieniający przesłanki do wznowienia postępowania, nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że każde naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do wznowienia. Natomiast na gruncie art. 10 § 1 k.p.a., jak słusznie zauważył Sąd I instancji, utrwalony jest pogląd, że "Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny" (zob. np. wyroki NSA: z 26 września 2019 r., II OSK 2691/17, LEX nr 2733958; z 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18, LEX nr 2610204). Tymczasem w niniejszej sprawie przed wydaniem "pierwszej" decyzji (z [...] lipca 2017 r.) organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego bez udziału strony. W piśmie z [...] czerwca 2017 r. organ zwrócił się do strony z wyjaśnieniem, że w jego ocenie żądaną informację uznaje za przetworzoną i prosi o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, aby można było takiej informacji udzielić, wyjaśniając przy tym, na czym opiera swoje przekonanie o informacji przetworzonej. Strona odniosła się do stanowiska organu w piśmie z [...] lipca 2017 r. Nie można więc uznać, że w trakcie postępowania organ pozbawił stronę czynnego w niej udziału, a strona nie wykazała, że przed wydaniem decyzji została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się "co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". To ostatnie stwierdzenie dotyczy także decyzji [...] sierpnia 2017 r. Jeśli zaś chodzi o drugi zarzut "procesowy" – naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. – zauważyć należy, że z ostatniego z powołanych przepisów wynika, że uwzględnienie skargi następuje tylko wtedy, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że organ pozostawał w błędnym przekonaniu wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji, że przepisy k.p.a. stosuje się tylko do samej decyzji, a nie także w postępowaniu prowadzącym do jej wydania, ale de facto nie naruszył w istotny sposób reguł postępowania (co wyjaśniono w związku z poprzednim zarzutem), nie może prowadzić do skutku w postaci uwzględnienia skargi, gdyż uchybienie organu nie miało ostatecznie wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela także ocenę Sądu I instancji, co do braku naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Słusznie zauważył Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa NSA, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11). Na gruncie niniejszej sprawy zgodzić należy się też z oceną, że wyszukanie i przeanalizowanie pod kątem zakresu koniecznej anonimizacji (ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, dane osobowe, które nie dotyczą tylko stron postępowania) ponad czterystu decyzji z lat 2013-16 w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wymagałoby poczynienia znacznego nakładu pracy i zaangażowania wielu pracowników, co odbyłoby się kosztem realizacji ustawowych zadań organu. Wszystkie te okoliczności zweryfikował Sąd I instancji w oparciu o materiał źródłowy. W takiej sytuacji nie ma żadnych wątpliwości, że żądana informacja byłaby informacją przetworzoną, a skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Odmowa udostępnienia informacji publicznej nie narusza zatem – w tych okolicznościach – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.