II SA/Rz 1313/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...]września 2017 r., nr [...], w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko Z.K.. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że na wniosek I.P.( dalej: "skarżąca") z dnia [...] maja 2016 r., Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko Z.K. w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r. W dniu 27 października 2016 r. skarżąca złożyła do organu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, w którym wskazała, że w skład rodziny wchodzi: córka Z. K., córka W.M. urodzona w dniu 12 października 2016 r. oraz ojciec D.M.. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "K.p.a.") art. 2, 4 ust. 2 i 3, art. 5, art. 7, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 17, art. 18, art. 27, art. 28, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ( Dz.U. z 2016 r., poz. 195; dalej: "ustawa"), art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze ( Dz.U. z 2016 r., poz. 214 ) zmienił decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r. w ten sposób, że po punkcie 1 decyzji dodał pkt 2 w brzmieniu: "przyznać świadczenie wychowawcze na dziecko W.M. od 12 października 2016 r. do 30 września 2017 r." Pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. I. P. powiadomiła organ o utracie zatrudnienia oraz uzyskaniu zasiłku macierzyńskiego. Kolejnym pismem z dnia 12 września 2017 r. wskazała, że w związku z pobieraniem świadczenia wychowawczego i przekroczeniem kryterium dochodowego wnosi o zmianę decyzji – tj. uchylenie świadczenia na pierwsze dziecko Z.K. od września 2017 r. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy zmienił decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r. w ten sposób, że uchylił pkt 1 decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że po złożeniu przez skarżącą dokumentu potwierdzającego utratę i uzyskanie dochodu należało ponownie zweryfikować prawo do świadczenia wychowawczego. Dokonując ponownego przeliczenia dochodu organ stwierdził, że na dochód rodziny składa się dochód I.P. w wysokości 1000 zł, dochód D.M. za rok 2014 r. – 2.387,34 zł, zatem miesięczny dochód wyniósł 3.487,34 zł., co w przeliczeniu na jednego członka rodziny dało kwotę 871,84 zł., która przekroczyła kryterium dochodowe w wysokości 800 zł określone w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W odwołaniu od powyższe decyzji skarżąca podniosła, że spełniała warunki do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko do dnia 30 września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci organ wskazał, że dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W skardze na powyższą decyzję skarżąca jeszcze raz podniosła, że złożyła wszystkie dokumenty zgodnie z prawdą. W uzasadnieniu wskazała, że od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., aby uzyskać świadczenie wychowawcze na 1 dziecko powinna zostać uwzględniona suma dochodów za 2014 r., a nie, jak zostało zaliczone w jej przypadku w marcu 2017 r. dochód partnera D.M. z 2014 r., a jej dochody uzyskiwane bieżąco. Ponadto podniosła, że D.M. nie jest prawnym ani faktycznym opiekunem córki Z. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżona decyzję kontroli w granicach wyżej przedstawionych Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie spór dotyczy określenia daty, od której skarżąca utraciła uprawnienie do świadczenia "500+" na pierwsze dziecko. Zaskarżoną decyzją doszło do uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie na dziecko Z.K. ur. 2012.06.08 za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. (decyzja organu I instancji z dnia 31.05.2016 r. zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. obydwie o nr [...]). Kluczową i jednocześnie sporną w sprawie kwestią jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że w związku z przedłożeniem w dniu 31 sierpnia 2017 r. dokumentu potwierdzającego utratę dochodu należało ponownie zweryfikować prawo do świadczenia wychowawczego. Za dochód uzyskany zgodnie z art. 2 pkt 20 lit. f) ustawy uznano uzyskanie zasiłku macierzyńskiego. Na dochód rodziny od marca 2017 r. składa się dochody I.P.w kwocie 1.000 zł miesięcznie (dochód uzyskany) i dochód D.M. w wysokości 2.487,34 zł za rok kalendarzowy 2014 r. Zatem miesięczny dochód rodziny od marca 2017 r. wynosi 3.487,34, co w przeliczeniu na 1 osobę daje kwotę 871,84 zł. Wyliczony dochód na 1 osobę był wyższy niż kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko czyli 800 zł i dlatego organ uznał za konieczne uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie na córkę Z.K.. Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Wysokość świadczenia wynosi 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 ustawy), z tym, że na pierwsze dziecko przysługuje ono, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (art. 5 ust. 3 ustawy), a w przypadku rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym - 1.200 zł. Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r., a rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego za ten okres, jest rok 2014 (ust. 2). Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci definiuje pojęcia dochodu rodziny i dochodu członka rodziny. Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 ustawy). Przepis art. 7 ust. 1-3 ustawy określa zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu. W zakresie "dochodu" ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci odsyła natomiast do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. We wspomnianym art. 7 ust. 1-3 ustawy przewidziano szczególne sytuacje zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu. Zmiany te mogą polegać zarówno na utracie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, w efekcie czego przy ustalaniu dochodu nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 1), jak też na uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 2) oraz po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 3), skutkującego odpowiednim jego zaliczeniem. Przy czym w razie uzyskania dochodu warunkiem jego doliczenia jest uzyskiwanie tego dochodu w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Wiele wątpliwości budzi natomiast kwestia ustalenia i wyliczenia dochodu uzyskanego po 2014 r. Nie został on wykazany i wyliczony zdaniem Sądu prawidłowo. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść art. 7 ust. 3 ustawy, który był stosowany przez organy w rozpoznawanej sprawie, a który stanowi, co następuje: "W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Niezwykle istotne dla zastosowania tego przepisu jest jego końcowe sformułowanie, a mianowicie wskazanie, że "dochód uzyskany" ma być uzyskiwany w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Istotą tego przepisu jest bowiem urealnienie dochodu rodziny wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Jak wskazał WSA w Kielcach w wyroku z dnia 3 sierpnia 2017 r., II SA/Ke 365/17, Lex Nr 2336786, z uwagi na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego; konieczne jest więc ustalenie dochodu w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny. Prawidłowe zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy wymaga więc ustalenia, że dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, był uzyskiwany także w okresie na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że skoro świadczenie wychowawcze ustalane jest na okres 1.04.2016 - 30.09.2017, to rokiem kalendarzowym poprzedzającym ten okres jest rok 2015, zaś okresem, o jakim mowa w art. 7 ust. 3 jest okres po roku 2015, czyli od 1 stycznia 2016 r. Dokonując wyliczenia dochodu w rodzinie skarżącej na marzec 2017 r. żaden z organów orzekających w sprawie nie wyjaśnił, dlaczego orzeczono o utracie prawa do świadczenia wychowawczego za cały okres świadczeniowy przyznany decyzją od dnia [...] maja 2016 r. Z dokumentów przedstawionych organowi I instancji w dniu 30 sierpnia 2017 r. wynika, że skarżąca od 1 stycznia 2017 r. pobiera zasiłek macierzyński. Natomiast z zaświadczenia wystawionego przez firmę B. Sp. jawna w C. wynika, że skarżąca pracowała od września 2015 r. do grudnia 2016 r., a organy w żaden sposób nie odniosły się do dochodu utraconego z dniem 31 grudnia 2016 r. w aspekcie pozbawienia skarżącej utraty prawa do świadczenia wychowawczego za cały okres poczynając od 1 kwietnia 2016 r. W ocenie Sądu treść zaskarżonej decyzji nie przystaje do normy prawnej określonej w art. 7 ust. 3 ustawy. Istotą tego przepisu jest bowiem "uzyskiwanie dochodu", nie zaś sam fakt zatrudnienia, a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu "uzyskanego" z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego. Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego. Taka wykładnia art. 7 ust. 3 ustawy jest prezentowana w orzecznictwie (por.m.in. wyroki WSA w Lodzi z dnia 16 grudnia 2016 r., II SA/Łd 902/16, WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2017 r., III SA/Kr 1303/16, WSA w Rzeszowie z dnia 14 marca 2017 r., II SA/Rz 1072/16 (wszystkie dostępne na stronie www.Orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2017 r., III SA/Kr 1325/16, Lex Nr 2220447, w którym Sąd ten trafnie podkreślił, że "dochód uzyskany po roku stanowiącym bazę dla rozważań o przyznanie świadczenia wychowawczego uwzględnia się tylko wówczas, gdy uzyskiwany jest w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Dla uwzględnienia dochodu uzyskanego niezbędne jest potwierdzenie, że dochód ten uzyskiwany jest w dacie przyznawania świadczenia i to w tej samej wysokości, jak w miesiącu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Tylko wówczas w pełni zostanie spełniona przesłanka uwzględnienia realnego poziomu dochodów potencjalnych świadczeniobiorców". W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji okoliczności te nie zostały prawidłowo wykazane. Najistotniejsze jest bowiem ustalenie miesiąca, w którym uzyskano dochód oraz kwoty dochodu osiągniętego za miesiąc po nim następujący, bo ta kwota podlega odliczeniu do dochodu rodziny, a także ustalenie czy ten sam (o takiej samej wysokości) dochód był uzyskiwany także po 1 kwietnia 2016 r.(patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11.10.2017 sygn. akt II SA/Rz 878/17 LEX nr 2400776). Również w zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w którym skarżąca kwestionuje pozbawienie jej prawa do świadczenia wychowawczego na córkę Z.K.. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia i precyzyjnego ustalenia kwot podlegających ewentualnemu doliczeniu z tytułu uzyskania dochodu. Powinny one wynikać z przedłożonych przez skarżącą dokumentów, bądź dokumentów uzyskanych przez organ w ramach wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Organ powinien przy tym wyraźnie wskazać, jakie wielkości uwzględnił i od jakiego miesiąca wywołują one skutek w postaci utarty prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko z tytuły przekroczenia kryterium dochodowego. W tym aspekcie Sąd upatruje błędne ustalenie stanu faktycznego, ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., bowiem lakoniczne uzasadnienie uniemożliwia weryfikację zarzutów wynikających ze skargi, a wcześniej z odwołania skarżącej. Z tego też względu doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższym wymogom. Wydanego przez organ rozstrzygnięcia nie uzasadnia zebrany materiał dowodowy a nasuwających się wątpliwości nie usuwa sporządzone do niego uzasadnienie, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W przypadku wyliczeń obejmujących działania arytmetyczne, powinno też szczegółowo te działania opisywać. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno też odnosić się do zarzutów odwołania i wskazywać argumenty, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności. Sąd wykazał, że organy orzekające naruszyły art. 7 ust. 3 ustawy, co uzasadnia uchylenie decyzji obydwu instancji, również z powodu naruszenia prawa materialnego. Z wszystkich tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wskazania i ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.