II SA/Go 1133/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A.K. i M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu postanawia: odrzucić skargę. Wypowiedzeniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], działający z upoważnienia Starosty, Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego wypowiedział skarżącym – A. i M.K., będącymi użytkownikami wieczystymi gruntu położonego w [...], oznaczonego geodezyjnie działką nr [...] o powierzchni 721 m2 – wysokość dotychczas obowiązującej opłaty rocznej w kwocie 43,50 zł. Organ zaoferował przyjęcie nowej wysokości opłaty rocznej od 1 stycznia 2015 r. w wysokości: 87,00 zł – w roku 2015; 232,00 zł – roku 2016; 377,00 zł w roku 2017 i latach następnych. Organ przedstawił sposób obliczenia opłaty oraz poinformował o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym i o trybie zakwestionowania aktualizacji opłaty rocznej. Powyższe wypowiedzenie wysłane zostało na adres skarżących widniejący w ewidencji gruntów i budynków tj. [...]. Pismo to zostało dwukrotnie awizowane, a następnie zwrócone do organu z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r., który wpłynął do Starostwa w dniu 30 sierpnia 2017 r., działający w imieniu skarżących radca prawny M.G. zwrócił się o ustalenie niezasadności aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego z powodu braku skutecznego doręczenia użytkownikom wieczystym wypowiedzenia. Pełnomocnik skarżących wskazał, iż w 2006 r. poinformowali oni ustnie pracownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami o zmianie adresu zamieszkania. W dniu 3 października 2017 r. na rozprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym za użytkowników wieczystych nie stawił się nikt, natomiast organ pierwszej instancji reprezentowała Zastępca Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego, która stwierdziła, iż organ nie dysponuje jakimkolwiek dowodem potwierdzającym ustne zawiadomienie Starostwa o zmianie adresu do korespondencji. Nadto oświadczyła, że w jednostce brak jest praktyki aby pracownicy urzędu przyjmowali ustne zgłoszenia o zmianie miejsca zamieszkania. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako Kolegium, SKO) stwierdziło uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona. Argumentując swoje stanowisko Kolegium wskazało, że skarżący złożyli wniosek z przekroczeniem ustawowego trzydziestodniowego terminu. Termin do złożenia wniosku upływał z dniem 5 stycznia 2015 r. – trzydziestego dnia od daty doręczenia zastępczego, natomiast wniosek został złożony w dniu 30 sierpnia 2017 r. Pełnomocnik skarżących, poza stwierdzeniem ustnego zgłoszenia zmiany adresu pracownikowi Starostwa, w jakikolwiek inny sposób nie udowodnił tej okoliczności. Skargę na ww. postanowienie złożył pełnomocnik skarżących, radca prawny M.G., formułując następujące zarzuty: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania tj. art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej jako u.g.n.) w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. poprzez wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia o uchybieniu terminowi w sytuacji gdy przytoczone przez organ przepisy nie dają mu podstawy normatywnej do wydania tego rodzaju orzeczenia w postępowaniu aktualizacyjnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia; 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 79 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wydania merytorycznego orzeczenia oddalającego wniosek lub ustaleniu nowej wysokości opłaty, co uniemożliwiło Skarżącym wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego, co miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał, że SKO było uprawnione do wydania przedmiotowego orzeczenia, zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik skarżących przedstawił dodatkowo poniższe zarzuty: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i w konsekwencji zupełne zignorowanie faktu, że Starosta zarówno wcześniejszą jak i późniejszą korespondencję doręczał na prawidłowy adres Skarżących, tym samym miał wiedzę, że adres na który wysłał wypowiedzenie z dnia [...] listopada 2014 r. był nieaktualny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienial; 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 44 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 1 zdanie ostatnie u.g.n. poprzez uznanie, że doręczenie w tej sprawie było skuteczne, w sytuacji gdy Starosta miał wiedzę, że aktualny adres miejsca zamieszkania Skarżących jest inny niż adres, na który zostało skierowane wypowiedzenie opłaty rocznej (vide wcześniej doręczana Skarżącym korespondencja), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia; 3. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczących doręczeń w związku z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zupełnie bezpodstawne przyjęcie, iż w wyżej wymienionych przepisach znajduje się upoważnienie dla organów do uznania, że doręczenie na adres zawarty w ewidencji gruntów i budynków jest skuteczne bez konieczności weryfikacji aktualności tego adresu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia; 4. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. poprzez działania organów, które w swoim postępowaniu całkowicie zanegowały zasadę budowy zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez fakt, iż wcześniejszą korespondencję organ kierował pod aktualny adres Skarżących (a zatem miały stosowną wiedzę w tym zakresie), a z zupełnie niewiadomych dla Skarżących przyczyn najważniejszą przesyłkę (wypowiedzenie opłaty rocznej) organ nadał na inny adres niż dotychczas, po czym kolejne ponownie kierował na adres aktualny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o: uchylenie w całości postanowienia SKO z dnia [...] października 2017 r. stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona; zobowiązanie Kolegium do wydania - w ciągu miesiąca od dnia doręczenia mu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy - orzeczenia merytorycznego oraz o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 79 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. organ wskazał, że przedmiotem rozpoznania w sprawie nie była kwestia zasadności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ale kwestia wpadkowa tj. zachowanie terminu do złożenia wniosku o dokonanie przez organ takiej oceny. Na tej podstawie organ zastosował odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 44 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 1 zdanie ostatnie u.g.n. oraz art. 8 k.p.a. organ podkreślił, iż po przeanalizowaniu akt administracyjnych, w dniu nadania wypowiedzenia opłaty rocznej, adres [...] był adresem figurującym w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący nie zgłosili właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie, że skarżący dopełnili tego obowiązku. Na tej podstawie organ uznał adres widniejący w ewidencji gruntów i budynków za w pełni aktualny. Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżących nie zgodził się ze stanowiskiem reprezentowanym przez organ w odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżących SKO w tym postępowaniu nie występuje jako organ odwoławczy, od wypowiedzenia opłaty rocznej nie składa się odwołania w rozumieniu k.p.a., a przed SKO nie stosuje się przepisów k.p.a. o odwołaniach, wobec czego SKO nie miało proceduralnej możliwości skorzystania z art. 134 k.p.a. Ponadto pełnomocnik skarżących podtrzymał argumenty zawarte w skardze i wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi Sąd ma obowiązek ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Istota sprawy sprowadza się do kwestii, czy na postanowienie SKO w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości uregulowana jest w przepisach art. 77 - 81 u.g.n. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2). Zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 u.g.n. w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu zmieniającym i opłata ta, podobnie jak opłata ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium, obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie. Właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ustawy) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej. Wskazać trzeba, że postępowanie w przedmiocie opłaty rocznej przebiega zatem w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i cywilnoprawny charakter mają również spory o wysokość opłaty rocznej i stosowanej stawki procentowej (uchwała SN z 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). NSA w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. (I OSK 1129/10, LEX nr 1080881) podkreślił, że wprawdzie art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów k.p.a., w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że dana sprawa w jakimś momencie uzyskuje charakter sprawy administracyjnej. Cały czas organ ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie wskazano, że wydawane przez kolegium orzeczenie (merytoryczne) nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Ponadto, gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie, by rozstrzygnięcie zostało określone właśnie mianem decyzji administracyjnej. Poza tym – zgodnie z art. 79 ust. 9 u.g.n. – orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej. Zauważyć także należy, że postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 u.g.n. wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych lecz w tym przypadku, uprawniony składa wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie. Przepisy u.g.n. zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy. W związku z tym nie można, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n., twierdzić, że orzeczenia wydane przez organ w oparciu o przepisy art. 77 – 81 u.g.n., podlegają, co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wymienienie w art. 79 ust. 7 u.g.n. rodzajów przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w tym szczególnym postępowaniu przed kolegium, ma charakter enumeratywny. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, aby w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach), to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której ustawodawca zaznaczył, by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego a jedynie wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie. Trudno jest zatem w tej sytuacji mówić o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wymienia np. przepisów rozdziału 2 kodeksu - Zasady ogólne). Lepszym wydaje się zatem określanie omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego (zob. postanowienie NSA z dnia 13 października 2017 r., I OSK 2083/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w doktrynie zwrócono uwagę, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym nie ma podstaw do stosowania przepisów o odwołaniach w k.p.a., gdyż prawodawca w art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowi, że tych przepisów się nie stosuje. Nie może mieć zatem zastosowanie przepis art. 134 k.p.a. o stwierdzeniu uchybienia terminowi do odwołania, który jest umieszczony w dziale "Odwołania". Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o umorzeniu postępowania bądź uchybieniu terminowi do wniesienia środka zaskarżenia byłoby działaniem contra legem (zob. M.Wincenciak, Charakter prawny terminu do złożenia wniosku w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ZNSA 2013/4). Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie SKO wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a., bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Takie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a art. 79 ust. 7 u.g.n. uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Nie sposób zatem w owej regulacji upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sądem administracyjnym takiego postanowienia (por. postanowienia NSA: z dnia 13 października 2017 r., I OSK 2083/17, z 14 czerwca 2017 r., I OSK 1183/17, z 14 marca 2017 r., I OSK 1413/15 i cyt. tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów Sąd uznał, że wydane w toku takiego postępowania postanowienia wpadkowe, w tym postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, nie są orzeczeniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić również trzeba, że powyższe stanowisko nie pociąga za sobą pozbawienia strony skarżącej możliwości kwestionowania działań SKO w tych przypadkach, gdy toczące się przed nim postępowanie skończyło się w inny sposób aniżeli przez wydanie orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.), od którego przysługiwałby sprzeciw do sądu powszechnego. Niebezpieczeństwo takie dostrzegł bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., (I OPS 12/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w której uznał, że w sprawie z wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, można wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji, przewidującego generalną kompetencję tych sądów do kontrolowania działalności administracji publicznej. Za jej pomocą użytkownik wieczysty będzie mógł zaś zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie jego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego. Takim postanowieniem zdaniem Sądu jest zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona (por. np. postanowienie NSA z dnia 12 października 2017 r, I OSK 2081/17, postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., I OSK 1311/16, postanowienie NSA z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 980/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych powyżej względów Sąd uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W kwestii poniesionego wpisu należy wskazać, że na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Nastąpi to po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia.