I OSK 4123/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1235/17 w sprawie ze sprzeciwu A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., IV SA/GL 1235/17, oddalił sprzeciw A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji organu odwoławczego stwierdzić należy, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w którym wyraźnie wyodrębniono 2 przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13). Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, bądź jest w stanie sam uzupełnić braki postępowania dowodowego. Jeśli zatem w sprawie dokonano ustaleń koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i organ I instancji dokonał jego oceny wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, to brak jest podstaw prawnych do uchylenia przez organ odwoławczy tej decyzji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprawdza się do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd może uwzględnić sprzeciw. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej Sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Sąd w ramach tej kontroli ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. i organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył tego przepisu. Jak wynika z akt administracyjnych, wnioski strony z 1 kwietnia 2017 r. oraz 10 kwietnia 2017 r. nie zostały sprecyzowane przez skarżącego, albowiem nie określił on jednoznacznie jakiego rodzaju wsparcia ze strony organu pomocy społecznej oczekuje. Precyzyjne określenie zakresu wniosku ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a organ odwoławczy nie jest władny samodzielnie przeprowadzić postępowania w takim zakresie. Zaskarżona decyzja kasacyjna w żaden sposób nie wypowiedziała się w kwestii ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec faktu, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy podnoszonych przez skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wnikliwie zbada zakres żądania skarżącego, wyrażonego we wniosku z 1 i 10 kwietnia 2017 r., a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, podejmie czynności dowodowe utrwalając ich przebieg zgodnie z prawem, co należycie uzasadni w treści nowej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz wnosząc o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem wymogów określonych w tym przepisie, "w szczególności przez lakoniczne uzasadnienie w przedmiocie utrwalania przebiegu wywiadu środowiskowego w formie audiowizualnej przez skarżącego, co niewątpliwie będzie mieć wpływ na tok dalszego postępowania, albowiem w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, który zobowiązany jest do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a zważywszy na sporne w tej kwestii stanowiska stron, nie zostanie on przeprowadzony, co zaś będzie skutkować odmową przyznania świadczenia i tym samym ponowne uruchomienie procedury odwoławczej, a następnie skierowanie sprawy do Sądu", zatem uzasadnienie winno zawierać wskazania co do dalszego postępowania przez odpowiedź na pytanie: "czy jest dozwolone utrwalenie przebiegu czynności służbowych pracowników socjalnych przez skarżącego w formie audiowizualnej, obok tradycyjnej formy pisemnego protokołu sporządzanego przez tych pracowników?". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro organ I instancji w ogóle nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na wskazanie czy i ewentualnie jakiej pomocy żąda skarżący to prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego i jego oceny w zakresie dotyczącym zastosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustaleń we wskazanym przez sąd zakresie powodowałoby, że organ ten wyszedłby poza zakres art. 136 § 1 k.p.a. O ile kwestia wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, tj. wyjaśnienie celu na jaki ma być udzielona pomoc jest bezsporna między stronami, to kwestia przeprowadzenia postępowania dowodowego jest między stronami sporna. Uzasadnienie wyroku w zakresie rozstrzygnięcia tej spornej kwestii, tj. utrwalenia przez skarżącego przebiegu wywiadu środowiskowego uznać należy za niewystarczające i lakoniczne. Sąd jedynie wskazał, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, a czynności dowodowe podejmowane przez organ utrwala się w sposób zgodny z prawem. Przyjąć należy, że Sąd miał na myśli art. 67 § 1 k.p.a., zgodnie którym organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Zdaniem skarżącego brak jest przepisu, który zabraniałby dokonywać przez stronę utrwalania przebiegu czynności służbowej w formie audiowizualnej, obok utrwalania jej w formie tradycyjnego protokołu, pozwala stwierdzić, że takie zachowanie strony jest dozwolone przez prawo. Niewyrażenie zgody przez skarżącego na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego bez użycia przez niego kamery, może stanowić podstawę twierdzenia organu, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie tej czynności, co tym samym będzie stanowić podstawę odmowy udzielenia świadczenia. Z uwagi na powyższe rozbieżności, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego prawidłowego postępowania, w tym zakresu formalnego umocowania do okoliczności towarzyszących i szczegółowo rozstrzygnąć możliwość rejestracji czynności, skoro staje się to elementem żądania skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podniosło, że podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Tym samym, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem wymogów w nim oznaczonych, "w szczególności przez lakoniczne uzasadnienie w przedmiocie utrwalania przez skarżącego przebiegu wywiadu środowiskowego w formie audiowizualnej" jest bezzasadny. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W orzecznictwie NSA zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Takich wad w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma. Zawiera on bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną jego ocenę w toku kontroli instancyjnej. Ponadto, Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślić raz jeszcze należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie, mając na uwadze brzmienie art. 64e p.p.s.a., oceniał jedynie legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w ogóle nie badał kwestii merytorycznych z uwagi na fakt, że kontrolowana przez Sąd decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy ani merytorycznie ani tym bardziej w przedmiocie możliwości utrwalania przebiegu wywiadu środowiskowego w formie audiowizualnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7