II SA/Rz 931/17

Dnia 2 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. A. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej - postanawia - odrzucić skargę. K. A. (dalej w skrócie: "skarżąca") zaczęła pełnić służbę w Służbie Celnej w dniu 6 grudnia 2010 r. Do końca lutego 2017 r. pełniła służbę w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu młodszego aspiranta celnego. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor IAS"), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie: "Przepisy wprowadzające KAS"), złożył skarżącej pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na stanowisku kierownika referatu w Urzędzie Skarbowym w [...]. Następnie pismem z dnia 30 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora IAS do złożenia w stosunku do jej osoby w formie decyzji administracyjnej - propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącą o braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W dniu 9 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi w piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. Dyrektor IAS wyjaśnił, że Przepisy wprowadzające KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi oraz samej formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżąca wystosowała do Dyrektora IAS pismo zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wezwała go do przedstawienia jej propozycji służby. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS stwierdził, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych, mogących uzasadniać pozytywne rozpatrzenie niniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oświadczeniem z dnia 13 czerwca 2017 r. skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję Dyrektora IAS. W dniu 4 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła skargę na pismo Dyrektora IAS z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Wniosła przy tym o uznanie, że powyższa propozycja pracy stanowi inny niż określony w art. 3 § 2 pkt. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Złożonej propozycji pracy zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle Przepisów wprowadzających KAS, t. j. art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 tej ustawy, a także art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa o KAS") poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby, pomimo braku wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła również niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji. Na wypadek uznania przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy podniosła, iż nie było to właściwe wobec jej osoby z uwagi na fakt, że właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS powinny prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. Zarzuciła także, że złożenie jej propozycji pracy, czyli tzw. "ucywilnienie" nie powinno mieć miejsca w stosunku do niej uwagi na treść art. 170 ust. 1 Przepisy wprowadzające KAS. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero po stwierdzeniu, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych, możliwa jest merytoryczna ocena kwestionowanego aktu lub czynności. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest pisemna propozycja określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Należało zatem dokonać analizy, czy można zakwalifikować ją jako decyzję (art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a.) lub jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że czynność ta nie stanowi decyzji administracyjnej. Ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 Przepisy wprowadzające KAS), oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych ( art. 276 ust. 1 ustawy o KAS"). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Podkreślić należy, że nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji. Pisemnej propozycji służby w służbie celno – skarbowej nie można również zakwalifikować jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Aby bowiem można było uznać określoną prawną formę działania administracji za akt lub czynność, o których w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona odznaczać następującymi elementami: – nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a.; – musi mieć charakter zewnętrzny, t. j. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; – musi zostać skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; – musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; – musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016 – komentarz do art. 3 p.p.s.a.; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, LexisNexis 2011 – komentarz do art. 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 Przepisy wprowadzające KAS, brak przedstawienia takiej propozycji skutkuje wygaśnięciem z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunku pracy lub stosunku służbowego. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 Przepisy wprowadzające KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast zgodnie z art. 171 ust. 1 Przepisy wprowadzające KAS, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawnokształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunków zatrudnienia. Dopiero odmowa przez funkcjonariusza przyjęcia złożonej mu propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Wskazać również należy na treść art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. zgodnie z którym, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniach z dnia 26 października 2017 r. II SAB/Rz 153/17, II SA/Rz 994/17, II SAB/Rz 99/17, że powyższa ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. Przepis ten dotyczy wszelkich aktów lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Organ przedkładający propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Tym samym pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej (tak również m. in. w postanowieniach NSA: z dnia 21 stycznia 2018 r. I OSK 2825/17, z dnia 18 stycznia 2018 r. I OSK 2587/17). W konsekwencji skarga na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna, i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. Odrzucenie skargi zwalnia Sąd z obowiązku odnoszenia się do zarzutów merytorycznych skargi.