II OSK 3468/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2612/17 w sprawie ze skargi E. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2612/18 w ten sposób, że zamiast oznaczenia zaskarżonego postanowienia "[...]" wpisuje oznaczenie "[...]", II. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2017 r., III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz E. C. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2612/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja2017 r. nr [...], którym odmówiono skarżącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] , w obrębie [...], Gmina [...]. W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że planowana przez stronę inwestycja położona jest na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" oraz w granicach obszaru Natura 2000 "[...]". Sąd podzielił stanowisko organów, że dopuszczenie zabudowy na wskazanej działce naruszałoby obowiązujący na tym terenie zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, określony § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 24 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2007 r. Nr 122, poz. 1698) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem. Umiejscowienie przedmiotowej działki, podobnie jak i prace związane z budową planowanych obiektów doprowadzą do przekształcenia obszaru objętego ochroną, a w konsekwencji negatywnie wpłyną na walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]". Wskutek realizacji zabudowy, sposób użytkowania przedmiotowej działki ulegnie zmianie poprzez zabudowę gruntów rolnych. Ponadto analizowana nieruchomość położona byłaby w pierwszej linii zabudowy od jeziora [...] i tym samym stanowiłaby najbardziej wysunięty w stronę jego brzegu zabudowany fragment terenu. W efekcie zamierzona inwestycja zastałaby zrealizowana poza wyznaczonymi liniami istniejącej zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. C., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1368, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia przez oddalenie skargi pomimo istnienia wadliwości postanowienia zarówno w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych jak i materialnych, które powinny spowodować uchylenie postanowień organów pierwszej oraz drugiej instancji; 2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dokonały niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym nie wyjaśniły, czy planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy. Nie przeprowadziły kontroli w terenie, wybiórczo opierając się jedynie na zdjęciach lotniczych dostępnych pod adresem www.geoserwis.gdos.gov.pl bez wskazania choćby daty wykonania ortofotomapy oraz bez umieszczenia tych ustaleń w aktach sprawy uniemożliwiając stronie zapoznania się z całością materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego postanowienia; 3) naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych postanowień przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych a mianowicie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji na działkach przyległych; 4) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku przejawiające się w przyjęciu w całości, że Sąd przyjmuje za własną argumentację poczynioną przez organ, a tym samym nie wyjaśnia istniejących w danej sprawie wątpliwości w tym związanych z prawidłowością sporządzenia przez organ uzasadnienia postanowienia, w tym również wątpliwości skarżącej w zakresie błędnej wykładni tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia; II) przepisów prawa materialnego: 1) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazy obowiązujące mocą wskazanego przepisu wyłączają możliwość zabudowy działki stanowiącej grunt niezabudowany, znajdujący się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza, mocą przepisów ustawowych, zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych; 2) traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.o.p." w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru. Jednocześnie traktowanie odstępstw od ww. zakazu w sposób skrajne zwężający; 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że planowana inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i negatywnie wpłynie na krajobraz naturalny czy kulturowy zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ wykonawczy gminy ma obowiązek na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) zwrócić się do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji lokalizowanej w obszarze położonym poza granicami parku i jego otuliny, ale objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ działka nr [...] znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "". Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 24 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązujący na podstawie tego przepisu zakaz dokonywania "zmiany sposobu użytkowania ziemi" obejmuje także dokonywanie jakiejkolwiek zabudowy. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z najsłabszych forma ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 u.o.p. Stosownie do art. 43 u.o.p. zespołami przyrodniczo–krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. W art. 45 ust. 1 u.o.p. przewidziano, że w stosunku do zespołu przyrodniczo- krajobrazowego mogą być wprowadzone enumeratywnie wymienione zakazy, w tym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p.). Wśród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy nie ma zakazu zabudowy. Gdyby zakaz zabudowy miał być integralną częścią ochrony zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, to wówczas ustawodawca takie ograniczenie wprowadziłby do ustawy. Porównując treść przepisów regulujących ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych różnorodnymi formami ochrony przyrody, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 u.o.p. można wprost stwierdzić, że o ile ustawodawca wprowadza ograniczenie polegające na zakazie zabudowy w przypadku terenów objętych parkami narodowymi, rezerwatami przyrody, parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, strefami ochrony oraz ogrodami botanicznymi i zoologicznymi, to takiego ograniczenia nie wprowadza do zespołów przyrodniczo- krajobrazowych. Tym samym nie można przyjmować, że niewyartykułowany wprost zakaz zabudowy wynika również z art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Stanowisko zakazujące interpretowania ograniczeń wynikających z art. 45 ust. 1 u.o.p. jako zakazu zabudowy prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2411/18, opub. w Lex nr 2740579; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 453/18, opub. w Lex nr 2549575; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2308/14, opub. w Lex nr 2083482; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt M OSK 993/14, opub. w Lex nr 2000059; wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1087/13, opub. w Lex nr 1658285). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Nie jest wiec zasadnym pogląd Sądu pierwszej instancji, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi oznacza zakaz zabudowy. Z tych przyczyn zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zasługiwał na uwzględnienie. W tym zakresie trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W tej sprawie organy administracyjne pierwszej jak i drugiej instancji dokonały niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Niewątpliwie budowa trzech budynków rekreacji indywidualnej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Pod tym pojęciem należy rozumieć faktyczną zmianę sposobu użytkowania gruntu w stosunku do dotychczasowego sposobu jego użytkowania. Naruszenie zakazu zmiany sposobu użytkowania powinno być w każdym przypadku oceniane z uwzględnieniem celów ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ta forma ochrony przyrody ma chronić bowiem walory widokowe lub estetyczne, a zatem tylko taka zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie nie do pogodzenia z celami rozporządzenia, która spowoduje negatywną zmianę walorów widokowych lub estetycznych danego terenu. W tej sprawie organy administracyjne nie dokonały indywidualnej oceny co do ewentualnej kolizji projektowanej inwestycji z walorami widokowymi lub estetycznymi, które były podstawą do utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Bardzo ogóle stwierdzenie organów, że projektowana inwestycja będzie zlokalizowana na terenie łąk i pastwisk w pierwszej linii zabudowy od strony jeziora, także nie stanowi wystarczającego uzasadnienia co do odmowy uzgodnienia. W związku z powyższym zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organy administracji nie ustaliły rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie dokonały prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Natomiast przedwczesnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, że planowana inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i negatywnie wpłynie na krajobraz naturalny czy kulturowy zespołu przyrodniczo- krajobrazowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tego zarzutu, ponieważ podstawą do jego oceny jest ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a ten obowiązek organy nie wykonały prawidłowo. To organy administracyjne powinny wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy i dokonać oceny, czy dokonana na skutek pianowej budowy zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie stała w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy w szczególności, czy inwestycja będzie naruszać chronione walory widokowe i estetyczne i czy na tym terenie takie walory występują. Oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem istniejącej już na tym terenie zabudowy. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez wydanie przez organ odmiennych postanowień przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, tj. uzgadnianie warunków zabudowy dla inwestycji na działkach przyległych do obszaru zamierzonej inwestycji objętej tą sprawą. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała jedynie, że na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa, nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, kiedy ta zabudowa powstała i czy jej powstanie było uzgadnianie z organami ochrony środowiska co do zgodności z rozporządzeniem. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dających się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim wyroku, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił również postanowienie organu pierwszej instancji. W punkcie pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a. oczywistą omyłkę pisarską w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie oznaczenia numeru zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prawidłowy numer to [...], a w zaskarżonym wyroku błędnie wpisano numer [...]. Nie budzi jednak najmniejszych wątpliwości, że przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji było postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. o numerze [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym stronie wnoszącej skargę kasacyjną należy się od organu zwrot poniesionych przez nią koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zasądzić na rzecz E. C. kwotę 1037 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kwotę opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).