I OZ 454/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Szpitala Klinicznego [...] w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SO/Kr 18/17 w sprawie z wniosku G. G. o wymierzenie grzywny [...] Szpitalowi Klinicznemu [...] w K. za nieprzekazanie skargi postanawia: oddalić zażalenie. 2 Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył [...] Szpitalowi Klinicznemu [...] w K. grzywnę w wysokości 200 zł oraz orzekł o kosztach postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. II SAB/Kr 174/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał [...] Szpital Kliniczny [...] w K., dalej "Szpital", do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego G. G. z dnia [...] września 2016 r. dotyczącego udostępnienia protokołów z czynności kontrolnych, które były przeprowadzone od 2010 r. do 2016 r. przez [...] oraz protokołu z dnia [...] lipca 2016 r. z kontroli przeprowadzonej przez [...]. G. G. przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - datowaną na dzień 17 maja 2017 r. - skargę na niewykonanie przez Szpital prawomocnego wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. II SAB/Kr 174/16. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 25 maja 2017 r., zawiadomiono G. G. o przesłaniu Szpitalowi przez Sąd jego skargi z dnia 17 maja 2017 r. Przesyłka pocztowa zawierająca skargę wraz załącznikami została doręczona Szpitalowi dnia 30 maja 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zalegającego w rejestrze sądowym "W" pod sygn. W.II.5011/50/2017. Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. (data nadania 25 sierpnia 2017r.) G. G. złożył wniosek o wymierzenie w trybie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 i na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej P.p.s.a., grzywny Szpitalowi za nieprzekazanie do sądu administracyjnego skargi na niewykonanie przez organ prawomocnego ww. wyroku, pomimo upływu 30-dniowego terminu. W odpowiedzi na wniosek Szpital wniósł o jego oddalenie wskazując, że nigdy nie otrzymał od G. G. żadnej skargi dotyczącej niewykonania wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarga G. G. z dnia 17 maja 2017 r. na niewykonanie przez Szpital prawomocnego wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. II SAB/Kr 174/16, została przesłana zgodnie z właściwością Szpitalowi przez Sąd i doręczona w dniu 30 maja 2017 r. Zatem upływ trzydziestodniowego terminu do przekazania skargi nastąpił z dniem 29 czerwca 2017 r. Do dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., a nawet do dnia wydania niniejszego postanowienia, skarga nie została przekazana do Sądu przez Szpital. Co więcej Szpital w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny podniósł, że nigdy nie otrzymał od G. G. żadnej skargi z powodu niewykonania wyroku. Dalej Sąd podkreślił, że złożenie wniosku o ukaranie organu grzywną w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma nie tylko służyć zdyscyplinowaniu organu do tego, aby wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i przekazał skargę do sądu administracyjnego, ale ma być realną sankcją grożącą organowi w przypadku naruszenia prawa. W tej sprawie Szpital ponad czterokrotnie przekroczył ustawowy termin do przesłania skargi do sądu administracyjnego i nadal uchyla się od wypełnienia obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., co uzasadnia wymierzenie mu grzywny. Wymierzając grzywnę w wysokości 200 zł Sąd I instancji miał na uwadze fakt zaprzeczenia przez Szpital otrzymaniu od G. G. skargi (mimo iż została ona przesłana Szpitalowi przez Sąd) z jednej strony oraz z drugiej fakt, że jest to pierwsze takie uchybienie w sprawie. Sąd meriti podkreślił nadto, iż Szpital nie może wyłączyć swojej odpowiedzialności za przedmiotowe uchybienie ze względu na błąd pracownika, czy też złą organizację pracy. W zaistniałych okolicznościach orzeczona grzywna, mając na uwadze maksymalne progi przewidziane w art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a., spełnia w ocenie Sądu meriti, cele dla jakich winna być orzekana, zarówno cechując się adekwatną karą za konkretne wyżej opisane zaniechanie, jak i skutkować będzie prewencyjnie na przyszłość w celu uniknięcia takich zaniechań. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Szpital, postulując jego uchylenie, zwolnienie Szpitala z opłaty sądowej oraz nieobciążanie dalszymi kosztami postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że Szpital udostępnił informację publiczną wnioskodawcy w zakresie, w jakim dysponował żądanymi dokumentami. Podniósł nadto, iż nie otrzymał skargi od G. G., a przesłane przez Sąd Wojewódzki pismo skarżącego z dnia 17 maja 2017 r. potraktował jako omyłkę, gdyż w przeświadczeniu Szpitala, wyrok z dnia 14 grudnia 2016 r. został przez niego wykonany. Nie otrzymał również żadnego pouczenia o obowiązku przesłania skargi z powrotem do Sądu wraz z odpowiedzią. W odpowiedzi na zażalenie G. G. wniósł o jego oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 54 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). Powołany przepis ustanawia obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej, bez względu na jakiekolwiek okoliczności. Bowiem przeprowadzenie takiej kontroli uzależnione jest od posiadania przez sąd materiałów koniecznych do jej dokonania, a także wiedzy, że skarżący wszczął postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu ta ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Ten przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 54 § 2 P.p.s.a. Trzeba też dodać, że jakkolwiek nadal skargę wnosi się za pośrednictwem organu, to jednak obowiązujące obecnie brzmienie art. 53 § 4 P.p.s.a. statuuje obowiązek sądu administracyjnego przekazania skargi wniesionej w terminie określonym w § 1 tego przepisu organowi w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu. Powstał on w stosunku do czynności zdziałanych po dniu 1 czerwca 2017 r. (p. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Przytoczone regulacje oznaczają, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem w rozumieniu P.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. Zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej, na gruncie której pojęcie organu jest pojemne i obejmuje nie tylko organy władzy publicznej. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca wszak pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ocenia więc stronę podmiotową i przedmiotową żądania oraz to, czy zachowanie podmiotu, do którego się zwrócono było zgodne z prawem. Zatem żadna okoliczność nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Jedynie sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 września 2011 r., sygn. II OZ 799/11; z 30 czerwca 2010 r., sygn. I OZ 495/10; z 11 stycznia 2011 r., sygn. I OZ 996/10; z 15 czerwca 2011 r., sygn. I OZ 410/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym w sprawach o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt w sprawach dotyczących skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd nie jest uprawniony do badania przesłanek, o których mowa w tym przepisie. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Należy również mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym względzie usunęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis. Nie ulega zatem wątpliwości, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie w nim przewidzianym, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Grzywnie tej nadano bowiem mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z powyższego wynika, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 P.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji, ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga G. G. z 17 maja 2017 r. z powodu niewykonania wyroku została doręczona Szpitalowi (co prawda nie przesłał go sam skarżący, ale uczynił to Sąd I instancji) w dniu 30 maja 2017 r. Pomimo tego skarga ta nie została przez Szpital przekazana do Sądu do chwili wydania zaskarżonego postanowienia (nastąpiło to dopiero w dniu 12 grudnia 2017 r.). Tym samym zaistniały podstawy do wymierzenia grzywny, a podniesione przez Szpital argumenty, iż nie ma on doświadczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym i uznał wniesioną skargę za zwykłe pismo, nie mogą mieć wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Stosowne przepisy prawne są bowiem powszechnie dostępne. Natomiast wysokość grzywny, którą również kwestionuje skarżący kasacyjnie Szpital, uznać należy za co najmniej niewygórowaną, mając na uwadze znaczny okresu czasu, który upłynął od chwili wniesienia skargi (maj 2017 r.) do jej przekazania Sądowi Wojewódzkiemu (grudzień 2017 r.), jak i maksymalną jej wysokość (dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. Z powodu niewykazania poniesionych przez skarżącego kosztów nie orzekł w tym przedmiocie. ----------------------- 6