II SA/Kr 1641/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę nr XXIV/216/2017 Rady Gminy Jordanów z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie wprowadzenia programu zapobiegania bezdomności zwierząt domowych oraz określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenie Gminy Jordanów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej pismem z dnia 9 listopada 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXIV/216/2017 Rady Gminy Jordanów z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie wprowadzenia programu zapobiegania bezdomności zwierząt domowych oraz określania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenie Gminy Jordanów. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856). Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w szczególności, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i że w zakresie wskazanym w petitum skargi narusza przepisy art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Dalej skarżący dokonał porównania celów zaskarżonej uchwały, które zostały wskazane w § 2 programu, z upoważnieniem wynikającym z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i zwrócił uwagę na daleko idące rozbieżności. Tylko w zakresie § 2 pkt 1 i 2 programu można, zdaniem skarżącego, w pewnym sensie mówić o zachowaniu ustawowych dyrektyw delegacyjnych. W pozostałej zaś części doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia. W art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawarto zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Organ jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku skutkować musi stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Musi ona bowiem zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Nie można też wykraczać poza ustawową delegację. Rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień, w przeciwnym razie narusza art. 7 Konstytucji RP. Powyższe wywody prowadzą do wniosków, że nie było podstaw prawnych do uregulowania kwestii wskazanych w Rozdziale III (zatytułowanym: "Obowiązki właścicieli psów i kotów") oraz IV (zatytułowanym: "Edukacja"). Za tego rodzaju podstawę prawną nie można uznać art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w nawiązaniu do art. 56 ust. 1-4 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, albowiem nie przewidują one w tym zakresie ustawowej delegacji. Z tego punktu widzenia niezrozumiałym jest wskazywanie tychże artykułów za podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. W ocenie Prokuratora, zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 2, 4, 5 i 8 ustawy o ochronie zwierząt stanowią elementy programu, które powinny w nim zostać bezwzględnie uregulowane. Brak takich obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ust. 1 wymienionej ustawy, co należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Świadczy to bowiem o tym, że rada gminy nie w pełni zrealizowała powołaną delegację ustawową. Przedmiotowy program winien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie wskazano przez kogo miałaby być zakupiona w okresie zimowym karma dla zwierząt i przeprowadzona akcja ich dokarmiania (§ 4 ust. 2 zd. 2 w/w programu), kto konkretnie miałby zajmować się poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 4 ust. 5 w/w programu), z kim miałaby być przeprowadzona i o jakim charakterze współpraca w celu rozwiązania problemu bezdomności zwierząt (§ 4 ust. 6 w/w programu), jaki konkretnie lekarz miałby przeprowadzać zabiegi sterylizacji i kastracji oraz uśpienia ślepych miotów bezpańskich psów lub kotów (§ 5 ust. 2 pkt 2 w/w programu) – prawidłowo powinno być wskazane konkretne schronisko, w którym miałaby być realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt, jak również kto konkretnie miałby zapewnić całodobową opiekę weterynaryjną nad zwierzętami, które ucierpiały w wyniku zdarzeń drogowych (§ 6 ust. 2 w/w programu). Powyższe zapisy pozostają na wysokim poziomie ogólności, które w żaden sposób nie mogą świadczyć o wykonawczym charakterze takiej uchwały i przyjętym programie. Zostały uregulowane zbyt lakonicznie. Dalej Prokurator zwrócił też uwagę na wykonawczy, konkretny charakter przedmiotowego programu, a także na jego znaczenie informacyjne. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, tj. nie reguluje wszystkich kwestii przekazanych z woli ustawodawcy do uregulowania w jej zakresie, to oznacza to, że podjęty akt nie wyczerpuje delegacji ustawowej i jako istotnie naruszający prawo wymaga stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jordanów wniosła o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając to stanowisko, organ wskazał w szczególności, że nie polega na prawdzie stanowisko skarżącego, iż w zaskarżonym akcie brak jest uregulowania wszystkich zagadnień wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z., a w szczególności art. 11a ust. 2 pkt. 2, 4, 5 i 8 u.o.z. Paragrafy 4-6 załącznika do uchwały odnoszą się do wszystkich z wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt. 1-8 kwestii. Mianowicie w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały wskazane zostało, iż Gmina zapewnia bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku dla zwierząt w ramach podpisanej na rok 2017 umowy ze schroniskiem dla bezdomnych zwierząt w Nowym Targu przy ul. Kokoszków 10 (co wypełnia dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt. 1 u.o.z.). Podobnie, w uchwale (§ 4 ust. 2 załącznika do uchwały) uregulowana została kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami (przewidziana w art. 11 a ust. 2 pkt. 2 u.o.z) – organ wymienił zakres działań związanych z pojawieniem się kotów na terenie Gminy, odnosząc się do konieczności ich kastracji i sterylizacji (o czym szerzej w § 5 Programu), a nadto przewidział – w okresie zimowym, akcję ich dokarmiania. Co istotne, koszt dokarmiania kotów oraz ich kastracji i sterylizacji został ujęty w planie wydatkowania kwoty przeznaczonej na realizację Programu w 2017 r. (tak: § 14 pkt. 1 a załącznika do uchwały). W zakres pojęcia opieki nad zwierzętami wchodzi także regulowanie ich płodności. Organ, opisując sposób postępowania z wolno żyjącymi kotami oraz przewidując ich dokarmianie i przeznaczając na to konkretne środki z budżetu Gminy, prawidłowo wypełnił dyspozycję art. 11 a ust. 2 pkt. 2 u.o.z. Nie polega przy tym na prawdzie, iż przepis art. 11 a ust. 2 pkt. 2 u.o.z., nakłada na organ obowiązek wskazania w uchwale osób zobowiązanych do kupna karmy czy faktycznej realizacji dokarmiania. W świetle § 2 uchwały – jej wykonanie zostało powierzone Wójtowi. To zatem zadaniem Wójta jest realizacja zapisów Programu. W ocenie organu, zaskarżonej uchwale nie sposób jest zarzucić braku uregulowania zagadnień z art. 11a ust. 2 pkt. 3-5 u.o.z. W § 4 ust. 3-4 Programu kompleksowo wyjaśniono kwestię odławiania bezdomnych zwierząt oraz poddawania ich zabiegom kastracji lub sterylizacji. W szczególności organ wskazał podmiot odpowiedzialny za odławianie oraz ustalił, iż odłowione zwierzęta będą poddawane zabiegom. W odniesieniu do poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt organ przewidział prowadzenie współpracy z osobami i instytucjami zajmującymi się opieką nad bezdomnymi zwierzętami. Niewątpliwie do działań takich zaliczyć należy również organizowanie wyjazdów do schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz aktywowanie wolontariatu na rzecz prowadzenia opieki nad bezdomnymi zwierzętami (§ 13 pkt 2 ppkt. 3 i 4 Programu). Skarżący wskazuje wprawdzie na brak określenia w § 4 ust. 5 Programu, kto konkretnie miałby zajmować się poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, niemniej jednak obowiązku takiego nie sposób wprost wyprowadzić z przepisu art. 11 a ust. 2 u.o.z. Obowiązek ten na mocy Programu przyjmuje na siebie gmina, jednocześnie wskazując sposoby realizacji tego zadania tj. promocję adopcji zwierząt przyjętych z terenu gminy do schroniska, a także prowadzenie innych akcji edukacyjnych zachęcających do zaopiekowania się bezdomnym psem lub kotem. Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt obejmuje szereg wykonywanych przez gminę zadań i wielość podmiotów mających wpływ na ich realizację, wobec czego nie wskazano wyłącznego podmiotu, który to miałby spełniać niniejszy cel. Zaskarżony akt reguluje także zagadnienia z art. 11a ust. 2 pkt 6-8 u.o.z. Usypianie ślepych miotów (art. 11 a ust. 2 pkt. 6) uregulowane zostało w § 5 Programu. Nadto, Program wskazuje również gospodarstwo rolne zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich (§ 6 pkt. 1 Programu) oraz przewiduje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych (§ 6 pkt. 2 Programu), wypełniając tym samym dyspozycję przepisu art. 11a ust. 2 pkt. 6-8 u.o.z. Zdaniem organu, niesłuszny, na kanwie analizowanego przypadku, jest zarzut, iż treść przyjętego Programu – rozumiana jako nie wskazanie konkretnych podmiotów odpowiedzialnych za całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych czy lekarza odpowiedzialnego za zabiegi kastracji, sterylizacji i usypiania, uniemożliwia realizację zadań z niego wynikających. W Programie wyraźnie bowiem podano, iż obowiązek całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych został powierzony lekarzowi weterynarii. Wprawdzie konkretna klinika weterynaryjna nie została wskazana w przepisach Programu, wszakże § 6 ust. 2 zawiera deklarację zawarcia niniejszej umowy. Podobnie uregulowana została kwestia wyboru lekarza odpowiedzialnego za ww. zabiegi – może je przeprowadzać wyłącznie lekarz weterynarii, z którym Gmina ma podpisaną umowę w tym zakresie. Wobec wiążących Gminę przepisów, w tym przede wszystkim ustawy o finansach publicznych, jak i ustawy Prawo zamówień publicznych, nie zawsze możliwe jest przeprowadzenie procedury wyłonienia konkretnego podmiotu realizującego dane zadanie przed uchwaleniem stosownego aktu, w tym przypadku programu z art. 11a u.o.z. Co więcej, występują również przypadki zmiany zawartych umów, co implikowałoby konieczność każdorazowej zmiany treści Programu. Z literalnej wykładni przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4, 6 i 8 u.o.z. nie sposób wywieść obowiązku organu do wymieniania w Programie danych podmiotów odpowiedzialnych za realizację wskazanych w tych punktach zadań. W § 14 Programu organ, wyznaczając środki finansowe na realizację programu i jednocześnie realizując obowiązek z art. 11 a ust. 5 u.o.z. ujął wszystkie cele wskazane w art. 11 a ust. 2 u.o.z., wskazując, iż kwota 21.000,00 zł zostanie przeznaczona na: wyłapywanie bezdomnych zwierząt wraz z transportem do schroniska, zbieranie padłych zwłok, koszty utylizacji, koszty uśpienia ślepych miotów psów i kotów, koszty sterylizacji i kastracji zwierząt, koszty dokarmiania kotów wolno żyjących, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej. Co za tym idzie, w analizowanym Programie przewidziano środki finansowe na wszelkie cele, obligatoryjnie objęte zakresem Programu, co potwierdza, iż do naruszenia art. 11 ust. 1 u.o.z. nie doszło. W ocenie organu, nietrafnym jest stanowisko, aby w zaskarżonej uchwale organ dopuścił się przekroczenia upoważnienia ustawowego, poprzez uregulowanie kwestii, które nie znajdują się w katalogu spraw z art. 11 a ust. 2 u.o.z. Ustawodawca w powołanym przepisie posługuje się zwrotem "w szczególności". Przyjmując literalną wykładnię ww. przepisu, zasadnym jest stwierdzenie, iż w programie ochrony zwierząt możliwe jest uregulowanie także kwestii niezawartych w niniejszym katalogu, a katalog ten nie ma charakteru zamkniętego. Wobec aktualnego na dzień podjęcia uchwały brzmienia przepisu art. 11 a ust. 2 u.o.z. oraz uzasadnienia do projektu zmiany, nie można zarzucić, wbrew zarzutom skargi, iż w zakresie określonych w rozdziale III i IV skarżonej uchwały zasad promowania prawidłowych postaw i zachowania człowieka w stosunku do zwierząt, uchwała jest wadliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt. Mając na uwadze powyższe, bacząc również na zarzuty skargi, należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, oraz – patrząc niejako z drugiej strony – czy jest kompletna, gdy idzie o obligatoryjne elementy wskazane w art. 11a u.o.z. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przede wszystkim w tej części, w której reguluje "obowiązki właścicieli psów i kotów" – jest to najobszerniejszy rozdział III (§ 7 –11) załącznika do niej zatytułowanego "Program zapobiegania bezdomności zwierząt domowych oraz określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenie Gminy Jordanów". Zasadny jest zarzut skargi, że ta część uchwały jest pozbawiona podstaw prawnych. W tym kontekście zauważyć wypada, że organ – w ramach podstawy prawnej swego działania – wskazał nie tylko art. 11a u.o.z., ale także "art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250) w nawiązaniu do art. 56 ust. 1-4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1539)". Można zatem domniemywać, że intencją organu było połączenie czy też skompilowanie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z elementami regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Doprowadziło to nie tylko do wspomnianego wyżej wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego, ale także do powstania aktu normatywnego o konstrukcji nieznanej obowiązującemu porządkowi prawnemu. Jest to zauważalne nie tylko w owym rozdziale III, ale także w samym określeniu przedmiotu uchwały tudzież tytule załącznika. Również określone w § 2 cele Programu (notabene w tym miejscu mowa już tylko o "Programie zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie gminy Jordanów") są dalece niespójne z upoważnieniem zawartym w art. 11a u.o.z. – w szczególności w zakresie, w jakim dotyczą "poprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego". W ocenie Sądu, przedmiotowe nieprawidłowości mają charakter istotny i stanowią samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nawiązując do odpowiedzi na skargę, skonstatować wypada, iż znowelizowany art. 11a u.o.z., w którym występuje zwrot "w szczególności", rzeczywiście zdaje się zezwalać na wprowadzenie do programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dodatkowych elementów – poza tymi, które są w ustawie wyraźnie przewidziane. We wspomnianym zwrocie można wprawdzie upatrywać podstaw do uregulowania działań gminy o charakterze edukacyjnym, ale z pewnością nie może on stanowić podstawy do nakładania obowiązków na właścicieli psów i kotów – w tym takich obowiązków, o jakich mowa w zaskarżonej uchwale. Zarzuty skargi dotyczące nazbyt ogólnego sposobu uregulowania wskazanych w art. 11a u.o.z. obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – również jawią się jako zasadne, aczkolwiek całości argumentacji Prokuratora w tym zakresie Sąd nie podziela. W szczególności warto zauważyć, że obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (ten wymóg zaskarżona uchwała spełnia – § 6 ust. 1). Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku w zasadzie nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania. Z drugiej jednak strony postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna. W ocenie Sądu, postanowienia zaskarżonej uchwały zawarte w § 4 – 6 tego warunku nie spełniają, mają w dużej mierze charakter blankietowy i odsyłają do bliżej nieokreślonych umów. Poza tym – mimo poczynionego wcześniej zastrzeżenia – należy stwierdzić, że przynajmniej podmiot sprawujący całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych powinien być w zaskarżonej uchwale skonkretyzowany (a nie jest – § 6 ust. 3 również odsyła do bliżej nieokreślonej umowy). Przemawiają za tym ważkie względy funkcjonalne – przepis taki ma pełnić również funkcję informacyjną. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.