II SA/Go 8/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T.N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia [...] maja 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (określany dalej jako DIAS) - powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r., poz.1948 ze zm. – określanej dalej jako u.p.w.KAS) - złożył T.N. – ekspertowi Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej, propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej, proponując: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stopień służbowy – starszy aspirant, 3) stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do grupy kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy, 4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizować zadania: Urząd Celno-Skarbowy, 5) komórka organizacyjna - Pierwszy Referat Realizacji, 6) miejsce pełnienia służby - [...], 7) uposażenie: – uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,070 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; – dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,518 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; – dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. W piśmie zawarto pouczenie, że zaproponowane warunki służby będą obowiązywać od dnia następującego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r. oraz że złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także, że złożenie wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji. W dniu 6 czerwca 2017 r. T.N. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji służby. Pismem z dnia [...] czerwca 2017r. zwrócił się jednak do DIAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując obniżenie mu stanowiska służbowego z eksperta Służby Celnej na młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz obniżenie uposażenia zasadniczego. Wskazał, iż takie postępowanie jest niezasadne w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, oraz że nie wzięto pod uwagę dotychczasowego przebiegu jego służby. Obniżenie uposażenia uznał za działanie krzywdzące, niesprawiedliwe, niezgodne z prawem i demotywujące. Jednocześnie podkreślił, że takie postępowanie nosi znamiona nierównego traktowania i dyskryminacji, gdyż funkcjonariusze pracujący w różnych komórkach organizacyjnych mają różnie przeliczane uposażenie. W związku z powyższym wniósł o złożenie mu przez DIAS nowej lub poprawionej propozycji służby, zawierającej propozycję służby na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz uposażenia zasadniczego takiego, jakie miał poprzednio. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy DIAS decyzją z dnia [...] listopada 2017r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zmianę jaką wprowadziła z dniem 1 marca 2017 r. u.p.w.KAS, zgodnie z którą pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zachowując ciągłość pracy i służby. Podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS dyrektor izby administracji skarbowej oraz inne organy wymienione w tym przepisie, składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem organu ustawodawca w treści powołanego przepisu nie ograniczył w żaden sposób kompetencji DIAS co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Organ wyjaśnił, że przedkładając odwołującemu zaskarżoną propozycję pełnienia służby wzięto pod uwagę posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ponadto organ podkreślił, iż przedkładając propozycję pełnienia służby w Pierwszym Referacie Realizacji, wziął w pierwszej kolejności pod uwagę zgłoszenie odwołującego się do pełnienia służby przy zadaniach wyrażonych w ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, jak również dotychczas wykonywane przez niego zadania oraz doświadczenie zawodowe. Zadania związane z systemem monitorowania drogowego przewozu towarów są zadaniami nowymi, dotychczas w byłej służbie celnej niewykonywanymi. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ustalając regulamin Urzędu Celno - Skarbowego określił w nim również komórki realizacyjne związane z systemem SENT oraz wyznaczył zadania do wykonania przez te komórki. Z uwagi na nowy charakter przedmiotowych zadań, dokonując kwalifikacji funkcjonariuszy do powyższych komórek, pracodawca określał zarówno poziom stanowisk służbowych, jak i wynagrodzenia, adekwatnego do poziomu i wartości zadań w organizacji. DIAS wziął również pod uwagę opinię Zespołu ds. przygotowania propozycji stanowisk służbowych dla funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej pełniących służbę w komórkach organizacyjnych Urzędu Celno-Skarbowego, z której wynika, iż stanowisko proponowane dla odwołującego to - młodszy ekspert Służby Celno - Skarbowej. Zespół rekomendował również, iż zachowanie stanowisk eksperta Służby Celno – Skarbowej nastąpi tylko w stosunku do funkcjonariuszy zastępujących kierowników komórek lub realizujących najbardziej skomplikowane i odpowiedzialne zadania związane z prowadzeniem postępowań, orzecznictwem lub realizujących dodatkowe zadania o charakterze centralnym, natomiast dla stanowisk młodszych ekspertów Służby Celno - Skarbowej przewiduje się poza realizowaniem niezbędnych czynności procesowych, rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń oraz ściganiem ich sprawców, także prowadzenie postępowań administracyjnych. Ponadto przedkładając propozycję służby wzięto pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi nałożonymi na jednostkę przy uwzględnieniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenia. Organ wskazał również, że odwołującemu zaproponowano uposażenie zasadnicze na poziomie 2,070 kwoty bazowej oraz dotychczasowy stopień służbowy – starszy aspirant, łącznie brutto 5.858,17 zł. To jest uposażenie mniejsze o kwotę 440,30 zł od dotychczas otrzymywanego. Jednakże uposażenie to jest na poziomie odpowiednim dla wykonywanych zadań w komórce, do której odwołujący trafił na własną prośbę. Końcowo DIAS podkreślił, że sprawy wynikające ze stosunku służbowego są sprawami indywidualnymi oraz nie mogą być rozpatrywane przez pryzmat funkcjonariuszy pełniących służbę w innych jednostkach organizacyjnych, przy wykonywaniu odmiennych zadań. Od powyższej decyzji T.N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, celem wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2017r., poprzez zmianę: stanowiska służbowego z obecnie zajmowanego młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej na stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej, równoważnym ze stanowiskiem eksperta Służby Celnej, zajmowanym przez skarżącego przed dniem 24 maja 2017 r.; wysokości mnożnika kwoty bazowej w sposób umożliwiający wyrównanie do wartości określonej przed dniem 24 maja 2017 r. oraz wyrównanie uposażenia za okres od 6 czerwca 2017 r., tj. dnia złożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji pełnienia służby do dnia wydania prawidłowej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: przepisu art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.), poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, tj. brak precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych przesłanek i przyczyn obniżenia stanowiska służbowego, a w konsekwencji ustalenia mnożnika kwoty bazowej w wysokości niższej od mnożnika kwoty bazowej sprzed 24 maja 2017 r., tj. dnia złożenia przez DIAS propozycji pełnienia służby, a co za tym idzie realnego obniżenia zarobków skarżącego; przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego ze skutkiem w postaci rażącego naruszenia słusznego interesu skarżącego, poprzez niedostateczne odniesienie się przez organ do posiadanego przez skarżącego doświadczenia zawodowego i kwalifikacji, co skutkowało niepełnym rozpoznaniem sprawy i zaproponowaniem skarżącemu warunków pełnienia służby z uposażeniem poniżej posiadanych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego; art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS , poprzez zaproponowanie skarżącemu warunków pełnienia służby, które nie uwzględniają posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, czego wyrazem było obniżenie stanowiska służbowego i w konsekwencji ustalenie mnożnika kwoty bazowej w wysokości niższej od mnożnika kwoty bazowej sprzed 24 maja 2017 r., tj. dnia złożenia przez DIAS propozycji pełnienia służby, a co za tym idzie realnego obniżenia zarobków skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Zakwestionował argumentację organu, uzasadniającą obniżenie mu uposażenia zasadniczego, zgodnie z którą organ wziął pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenie, gdyż jak wynika z pism Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r., nr [...] oraz z dnia [...] września 2017 r., nr [...], po dokonaniu analizy planu finansowego IAS w części dotyczącej uposażeń, zabezpieczono środki finansowe na podwyższenie uposażeń poprzez dodatkowe awanse na wyższe stopnie służbowe dla 15 funkcjonariuszy z korpusu podoficerów i aspirantów oraz dla 11 funkcjonariuszy z korpusu oficerów, w tym dla 5 oficerów starszych. Ponadto wskazał, że w zaskarżonej decyzji praktycznie nie odniesiono się do kwalifikacji zawodowych skarżącego, które rzekomo wzięto pod uwagę przy ustaleniu nowej propozycji warunków pełnienia służby oraz że przy podejmowaniu decyzji określającej stanowiska i wysokość wynagrodzenia, posiłkując się opinią Zespołu ds. przygotowania wstępnych stanowisk służbowych dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, nie odniesiono się do kwestii czy Zespół rekomendował pozostawienie wynagrodzenia skarżącego na dotychczasowym poziomie, czy jego obniżenie oraz czy tę rekomendację wzięto pod uwagę. Obniżenie stanowiska i uposażenia DIAS uzasadniał także zakresem wykonywanych zadań i przydzieleniem konkretnych obowiązków, z czym skarżący się nie zgodził, albowiem propozycja pełnienia służby przez skarżącego dotyczyła nowych zadań, w nowych komórkach organizacyjnych, gdzie na etapie złożenia propozycji skarżący nie miał jeszcze takowych przydzielonych. Natomiast, jak wynika z zakresu obowiązków skarżącego, zakres powierzonych mu zadań i czynności powoduje, iż jak najbardziej spełnia on warunki pozostania na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej albo chociażby ustalenia mnożnika kwoty bazowej w wysokości, która nie powodowałaby obniżenia wynagrodzenia. Zdaniem skarżącego organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie nie wyjaśnił dlaczego ustalono skarżącemu mnożnik kwoty bazowej na poziomie 2,070. W ocenie skarżącego organ winien szczegółowo wyjaśnić jakie racje przemawiały za ustaleniem uposażenia w określonej wysokości. Nie zgodził się także ze stwierdzeniem organu, iż obniżone uposażenie o kwotę 440,30 zł od dotychczas otrzymywanego jest na poziomie odpowiednim dla wykonywanych zadań w komórce, do której skarżący trafił na własną prośbę, albowiem do komórki realizującej zadania wynikające z ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów skarżący trafił w wyniku naboru ogłoszonego przez Dyrektora Izby Celnej w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. skierowanym do funkcjonariuszy Izby Celnej, wyrażając gotowość do realizacji nowych zadań wynikających z ustawy. Dodatkowo podniósł, iż przy składaniu propozycji pracy lub służby DIAS nie wziął pod uwagę wytycznych Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], adresowanych do Koordynatorów do utworzenia i organizacji Krajowej Administracji Skarbowej w województwach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż w procesie przedkładania propozycji służby, sytuacja każdej osoby, w tym skarżącego, była rozpatrywana indywidualnie, pod kątem przesłanek ustawowych, jak i konieczności doboru kadr zapewniającej realizację ustawowych zadań. Wskazał, że wśród 41 funkcjonariuszy Celno-Skarbowych zajmujących stanowisko młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej w tzw. komórce "SENT", ponad 78% otrzymuje niższe uposażenie zasadnicze od skarżącego, a więc DIAS ustalił zarówno zadania jak i wysokość uposażenia skarżącego na jednym z najwyższych poziomów, adekwatnie do wykonywanych zadań. DIAS wskazał ponadto, że podczas tworzenia nowych struktur w ramach Krajowej Administracji Skarbowej nie przekształcił automatycznie dotychczasowych warunków pełnienia służby skarżącego w służbie celnej, tylko – uwzględniając konieczność doboru kadr w sposób odpowiadający potrzebom nowej organizacji, przy jednoczesnym zachowaniu limitu środków przeznaczonych na uposażenia – zaproponował nowe warunki służby, w nowej strukturze KAS, które skarżący w dniu 6 czerwca 2017 r. przyjął. Przy przedkładaniu propozycji DIAS uwzględniał zarówno interes poszczególnych osób, jak i interes społeczny ogółu pracowników, w tym potrzeby i możliwości pracodawcy. W związku z powyższymi ograniczeniami zaproponowano skarżącemu uposażenie zasadnicze na poziomie 2,070 kwoty bazowej oraz dotychczasowy stopień służbowy. Zdaniem organu w zaskarżonej decyzji wskazano podstawy prawne i faktyczne otrzymanej przez skarżącego propozycji służby, a rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem pozwala na jednoznaczne wyodrębnienie osnowy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia, podstawy prawnej i motywów, którymi kierował się organ, ponownie rozpatrując wniosek w zakresie wysokości mnożnika uposażenia określonego skarżącemu, zaś sama zwięzłość uzasadnienia nie jest równoznaczna z jego wadliwością. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze uznając, iż ich przeprowadzenie nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 23 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja DIAS, utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu, którą określono skarżącemu, będącemu funkcjonariuszem celnym, nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS). Zgodnie z art. 169 ust. 6 u.p.w.KAS do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy k.p.a. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie u.p.w.KAS), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 u.p.w.KAS). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS wprowadzającej zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja taka powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy to jednak w każdym przypadku ma wymiar indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co właśnie wskazują zawarte w ustawie kryteria. Uznanie administracyjne nie oznacza również dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, wymaga bowiem wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.). Stopień dyskrecjonalności działania organu szczegółowo konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zawierający kryteria, które organ uwzględnia i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej takiej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08). Kolejnym aspektem tej sprawy jest to, że decyzje ustalające warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ przy wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Skoro złożona skarżącemu w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Szczególnego podkreślenia wymaga również to, że orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Ponieważ w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Jedynie prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów. To, że reforma miała na celu zmianę struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi propozycji (decyzji) - dowiedzenia się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował i co zadecydowało o takiej a nie innej kwalifikacji, w szczególności przyznaniu mu dodatków w niższej wysokości. Uzasadnienie jest bowiem sporządzone tak, że poza elementami sprawozdawczymi może być przenoszone do innych decyzji administracyjnych, co zresztą nastąpiło. Wystarczy wskazać na uzasadnienia decyzji, które zostały zaskarżone w sprawach II SA/Go 15/18, czy II SA/Go 22/18. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Organ bowiem przytoczył treści propozycji służby z dnia [...] maja 2017 r. oraz treść art. 138 § 1 k.p.a. i przepisów u.p.w.KAS kształtujących sytuację funkcjonariuszy celnych po 1 marca 2017r., wskazując jednocześnie błędnie stanowisko służbowe skarżącego - młodszy ekspert oraz jego uposażenie, obowiązujące na dzień 1 marca 2017r. Dane te zostały bowiem przekopiowane ze wskazanej powyżej propozycji służby, która zaczęła obowiązywać dopiero od dnia 7 czerwca 2017r. Ponadto organ lakonicznie zaznaczył, iż złożył propozycję pracy uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, jednakże nie opisał tych kwalifikacji, ani przebiegu służby, nie wskazał również, które elementy miały istotne znaczenie w złożeniu takiej, a nie innej propozycji. Organ podkreślił również, iż uwzględnił zgłoszenie się przez skarżącego do pełnienia służby przy zadaniach wyrażonych w ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, jak również dotychczasowe wykonywane przez niego zadania oraz doświadczenie zawodowe, nie konkretyzując ich w żaden sposób. Podobnie twierdzenie organu, odwołującego się do rekomendacji Zespołu ds. przygotowania propozycji stanowisk służbowych, iż zachowanie stanowisk eksperta Służby Celno – Skarbowej nastąpi tylko w stosunku do funkcjonariuszy zastępujących kierowników komórek lub realizujących najbardziej skomplikowane i odpowiedzialne zadania związane z prowadzeniem postępowań, orzecznictwem lub realizujących dodatkowe zadania o charakterze centralnym, uchyla się spod jakiejkolwiek kontroli skoro organ nie sprecyzował jakie zadania powierzono skarżącemu. Podobnie ocenić należy ogólnikowe stwierdzenie, iż wzięto pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi nałożonymi na jednostkę przy uwzględnieniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenia, skoro nie jest to wypełnione żadnymi konkretami, zindywidualizowanymi do sytuacji skarżącego oraz jednostki w której pełni służbę. Nie sposób również dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnienie obniżenia uposażania kwitowane jest stwierdzeniem, iż jest ono na poziomie odpowiednim do wykonywanych zadań w komórce, do której trafił na własną prośbę. Zwłaszcza w sytuacji, gdy zgodnie z tabelą II, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej ( Dz. U z 2017r., poz. 446) dla zaproponowanego stanowiska służbowego uposażenie zasadnicze przewidziane jest w przedziale mnożnika kwoty bazowej od 1,974 do 2,481. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien był przede wszystkim podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość uposażania skarżącego na poziomie 2,070 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie wyższego uposażenia, zwłaszcza, iż dotychczas ustalone było w oparciu o mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,321. W przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Wymaga również podkreślenia, co przy ocenie przesłanek zostało pominięte w tej sprawie, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się dokumenty potwierdzające zdobyte przez niego wykształcenie, umiejętności, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz liczne awanse, nagrody i wyróżnienia. Opisane uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu bez wpływu na powyższą ocenę pozostają wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, rozszerzające i uzupełniające argumentację. Odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., II OSK 1446/06). Przedwczesne byłoby natomiast wypowiadanie się do co zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Ocena bowiem prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na prawidłowo pod względem proceduralnym zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, opisanej w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., I OSK 124/14, wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1762/14). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w powołanych wyżej przepisach, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.