II SA/Rz 1321/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skarg E. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [....] w przedmiocie odebrania zwierząt we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [....] października 2016 r. nr [...], decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących E. S. i A. S. kwoty po 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] orzekajacą o odebraniu E.S. pięciu psów i przekazaniu ich A. N. prowadzącej działalność pod firmą Usługi Techniczno – Weterynaryjne "[....]". W podstawie prawnej organ wskazał między innymi art 6 ust. 2 pkt 10 i 19, art. 7 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.; dalej : "u.o.z."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1462/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], którą to z kolei Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2015 r. w części dotyczącej ustalenia kosztów transportu, leczenia i utrzymania zwierząt tj. pkt 4 decyzji i w tym zakresie przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyroku wytknął organowi II instancji pominięcie odwołania A. S. Jako kolejne uchybienie wskazał naruszenie art 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia co do całości decyzji. Sąd wskazał, że uchylając jedynie decyzję w części dotyczącej kosztów postępowania nie wypowiedział się co do jej pozostałej części. Sąd wskazał, że bez znaczenia na powyższą okoliczność miałby fakt ewentualnego potraktowania rozstrzygnięcia o kosztach jako odrębnej sprawy, czego jednak organ odwoławczy nie wytłumaczył. W tym zakresie Sąd wskazał, że rozstrzygniecie o odebraniu i obciążeniu kosztami może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy organ orzeka co do już powstałych kosztów za zamknięty okres. Wątpliwości Sądu wzbudził również fakt braku wytłumaczenia przekazania zwierząt podmiotowi innemu niż schronisko, które zostało wymienione w art 7 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zaznaczając przy tym, że organ nie może dowolnie dokonywać wyboru podmiotu, do którego przekazuje zwierzęta. Tymczasem organy nie uzasadniły przekazania zwierząt najpierw podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, a następnie właścicielowi zwierząt. Sąd zaznaczył przy tym, że przekazanie właścicielowi zwierząt, niezależnie od tego czy był sprawcą znęcania, nie gwarantuje zwierzęciu prawidłowej opieki. Zarzucił także, że w aktach brak jest formalnego postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2015 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art 31 § 1 oraz art 123 K.p.a. oraz art 7 u.o.z. wszczął postępowanie administracyjne, następnie postanowieniem z dnia 14 lipca 2017 r. dopuścił dowody zebrane w sprawach karnych sygn. akt [...], [...], zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa wraz z dokumentami oraz opinie biegłego lekarza weterynarii P. B., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. orzekł o czasowym odebraniu 5 psów ( od dnia 23 kwietnia 2015 r. do 12 sierpnia 2015 r.) E.S. i przekazaniu ich w tym okresie A. N. prowadzącej działalność pod firmą Usługi Techniczno – Weterynaryjne "[...]". W pierwszej kolejności organ uzasadnił przekazanie zwierząt podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, a nie schronisku. Wyjaśnił, że na zapytanie ofertowe odpowiedziało jedynie schronisko "S." oddalone od Gminy o około 200 km. Z uwagi na niski koszt zamówienia wybrano wykonawcę na podstawie telefonicznego rozeznania rynku. W ocenie organu I instancji zostały spełnione wszystkie przesłanki z art 6 ust. 2 pkt 10 u.o.z. dające podstawę do wydania decyzji o odebraniu zwierząt. Organ powołał tu protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2015 r., jak również dopuszczone jako dowód w postępowaniu wyroki sądów karnych o znęcanie się przez E. S. nad zwierzętami ( wymienionymi w decyzji psami ), oraz dołączone do nich dokumenty w tym przesłuchania świadków oraz opinię biegłego. Odwołania od powyższej decyzji złożyli E. S. i A. S. W odwołaniach podniesiono zarzuty naruszenia art 7, 77 § 1, 80, art 7 ust. 1 pkt, ust. 1b i 1c K.p.a. sprowadzające się do przeprowadzenia postepowania dowodowego w sposób niewyczerpujący, w konsekwencji naruszenie art 107 § 3 K.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu, którym dowodowym przyznano moc dowodową, których nie. Organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Skargi na decyzję złożyli A. S. i E. S., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez brak ponownego rozpoznania sprawy i ograniczenie się wyłącznie do powtórzenia ustaleń organu I instancji, w konsekwencji podniesiono również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 w zw. art 80 i 107 § 3 K.p.a. a także naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 6 ust. 2 pkt 19 u.o.z. oraz art 7 ust. 1 pkt 1, ust. 1b i ust. 1 c u.o.z. W uzasadnieniu do skargi A.S. podniesiono, że organ nie wyjaśnił decyzji o skierowaniu zwierząt do innej placówki niż schronisko, a także, że zwierzęta E. S. nie były bezdomne w związku z czym nie podlegały realizacji zadania. Na tych podstawach pełnomocnik A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej a także o zasądzenie kosztów postępowania, zaś pełnomocnik E. S. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie powtarzając argumenty decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. To samo dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...], decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]czerwca 2015 r. nr [...] (art. 135 P.p.s.a.). W sprawie orzekał już WSA w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1462/15 uchylił decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]z przyczyn procesowych. Lektura uzasadnienia wyroku pozwala na przyjęcie, że rozstrzygnięcie niniejsze nie narusza art. 153 P.p.s.a. Głównym bowiem powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA omawianym wyrokiem było pominięcie odwołania strony postępowania. Na wstępie niniejszych rozważań należy podkreślić, że kontrolowane postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym zainicjowanym podaniem o wznowienie postępowania. Szkopuł w tym, że SKO procedując w sprawie popełniło na początku błędy, które rzutowały na tok całego późniejszego postępowania. Otóż podanie dotyczyło postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy nr [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r. o czasowym odebraniu zwierząt. Organem właściwym do rozpatrzenia tego podania było SKO (art. 149 – 150 K.p.a.). Faktycznie też SKO wydało w przedmiocie samego wznowienia 3 rozstrzygnięcia, tj. postanowienie o wznowieniu postępowania z wniosku E. S. w dniu [...] czerwca 2015 r. i decyzję z dnia [...]lipca 2015 r., nr [...]o umorzeniu postępowania o wznowieniu z wniosku E. S. jako bezprzedmiotowego, a to z tego powodu, że E. S. nie istnieje, a istnieje E.S.. Na koniec zaś w dniu [...] lipca 2015 r. SKO wydało postanowienie o wznowieniu postępowania z wniosku E. S.. Abstrahując od faktu, że ustalenie prawidłowego brzmienia imienia wnioskodawczyni po wydaniu postanowienia z dnia[...]czerwca 2015 r. o wznowieniu powinno skutkować jego sprostowaniem a nie umorzeniem tego postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. wszystkie te 3 rozstrzygnięcia dotknięte są wadą z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 27 § 1 K.p.a. Ostateczną decyzję z dnia 4 maja 2015 r. SKO wydało w składzie J. K., T. Z., J. G. Osoby te były wyłączone z mocy powołanych przepisów od orzekania w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej decyzji, a mimo to brały udział w wydaniu rozstrzygnięć w przedmiocie wznowienia. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. SKO wydało w identycznym składzie jak decyzję z dnia [...] maja 2015 r., w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. o umorzeniu brała udział J. G., zaś postanowienie o wznowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. wydali m.in. J. K. i T. Z. Opisana wadliwość dotyczy także kolejnych rozstrzygnięć SKO – decyzję SKO z dnia [...] lipca 2015 r. wydali m.in. J. K. i J. G., decyzję z dnia[...]października 2016 r. i z dnia [...] września 2017 r. wydali m.in. J. K. i T. Z. Konsekwencją powyższego jest konieczność wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Ponadto SKO wydając decyzję w dniu [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 151 1 K.p.a. w oczywisty sposób przepis ten naruszyło. Decyzją tą bowiem uchyliło własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. co jest dopuszczalne, ale także – już wadliwie uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Oczywiście, w postępowaniu wznowieniowym może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. Jest to w istocie jedna decyzja zawierająca te dwa elementy. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 września 2007 r., I OSK 1926/06, LEX nr 441107, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., organ powinien wydać nową decyzję, która uchylił dotychczasowa decyzję ostateczną i na nowo rozstrzygnąć sprawę. Jest to w istocie jedna decyzja zawierająca dwa elementy. Wyrokiem NSA we Wrocławiu z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3437/95, LEX nr 27359, orzeczono, że w decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146 K.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. W tym przypadku obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika bezpośrednio z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia, które wedle rozwiązań przyjętych w przepisach kodeksu nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (art. 149 2 K.p.a.). Spełniając powyższy obowiązek, organ administracji publicznej nie wydaje jednak w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji, lecz w jednej decyzji – kończącej postępowanie w sprawie wznowienia – podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty. Ta nowa decyzja powinna więc rozstrzygać sprawę w całości, przy czym jest to niezależne od jej podzielności czy niepodzielności. Jak bowiem podkreśla E. S., wynika to z konieczności instytucji wznowienia, która jest wynikiem błędów proceduralnych i powoduje konieczność wydania nowego merytorycznego orzeczenia w sprawie (tak słusznie Małgorzata Jaśkowska w Komentarzu do art. 151 K.p.a., LEX). W założeniu nie jest natomiast dopuszczalne wydanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji wyłącznie kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2759/00, LEX nr 55356; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 722/09, LEX nr 597809) ani decyzji uchylającej decyzję dotychczasową i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 26 września 1983 r., sygn. akt I SA 634/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 76; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1649/09, LEX nr 597339). Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 108/14, LEX nr 1470095) (tak słusznie Hanna Knysiak – Molczyk w Komentarzu do art. 151 K.p.a., LEX). Opisane naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w decyzji SKO z dnia [...] lipca 2015 r. przełożyło się na wszystkie następne rozstrzygnięcia po tej dacie. Ich treść nie odpowiadała wymogom z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Doszło bowiem do niedopuszczalnego rozdzielenia 2 elementów decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2015 r. nastąpiło decyzją SKO z dnia [...] lipca 2015 r., a orzeczenie merytoryczne innymi decyzjami. Co więcej, na skutek naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzją SKO z dnia [...] lipa 2015 r., w przedmiocie wznowienia merytorycznie orzekał także Wójt w I instancji z obrazą art. 149 – 150 K.p.a. Wyłącznie właściwym w tej spawie organem jest SKO. Reasumując, wskazane uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia w/w rozstrzygnięć organów administracji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.