II SA/Bk 792/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia trwałego zarządu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] maja 2017r. znak [...] Starosta B. powołując się na art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówił wygaszenia prawa trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,2389 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie B., gmina B. Z wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu wystąpił zarządca [...] grudnia 2014r. wskazując, że działka nr [...] nie jest zlokalizowana w pasie drogi krajowej nr [...] i stanowi drogę wewnętrzną. Przed złożeniem wniosku działka [...] została wydzielona (poprzez podział) z działki [...] przejętej z dniem [...].01.1999r. pod publiczną drogę krajową Nr [...] (na odcinku B.) na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co potwierdziła deklaratoryjna decyzja Wojewoda P. z dnia [...].10.2005r. Działka [...] została oddana w trwały zarząd GDDKiA na czas nieokreślony na mocy decyzji Starosty B. z dnia [...].05.2007r. i protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...].06.2007r. Pierwsza decyzja organu I instancji odmawiająca uwzględnienia wniosku z powodu uznania, że działka [...] nadal leży w ciągu drogi krajowej i tym samym nie przestała być zbędna dla realizacji zadań GDDKiA, wydana dnia [...].06.2016r. a utrzymana w mocy przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...].07.2016r. została uchylona przez WSA w B. wyrokiem z dnia 24.11.2016r. sygn. II SA/Bk 615/16 wydanym po uwzględnieniu skargi trwałego zarządcy. WSA w Białymstoku w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku wskazał, że o wydaniu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu decyduje wykazanie przez wnioskodawcę, że nieruchomość lub jej część objęta trwałym zarządem, stała się dla trwałego zarządcy zbędna. Z uwagi na brak definicji ustawowej stanu "zbędności" nieruchomości, należy ją odnieść do zbędności faktycznej a nie jedynie formalnie oświadczonej przez jednostkę wnioskującą o wygaszenie prawa trwałego zarządu. Dla oceny, czy w danej sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości dla trwałego zarządcy, konieczne jest ustalenie celu ustanowienia trwałego zarządu, a następnie oceny, na ile cel ten – determinujący sposób wykorzystania nieruchomości – przestał być aktualny po wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu i po objęciu nieruchomości w zarząd. W okolicznościach sprawy, dla oceny przesłanki aktualnego stanu zbędności dla trwałego zarządcy, części nieruchomości objętej wnioskiem, istotne znaczenie ma wyjaśnienie kwestii wybudowania w odległości kilku kilometrów nowego zjazdu z drogi krajowej z pełną infrastrukturą dla ruchu tranzytowego, co pozwoli na ustalenie, czy przedmiot wniosku, stanowiący pobocze jezdni drogi krajowej w miejscowości B., musi być wykorzystywane dla zadań zarządcy drogi krajowej. W uzasadnieniu kolejnej decyzji odmawiającej wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, organ I instancji wskazał, iż ponownie prowadząc postepowanie zobowiązał wnioskodawcę do uzasadnienia zbędności przedmiotu wniosku dla celu, na realizację którego część nieruchomości objęta wnioskiem została oddana w trwały zarząd, wskazania, w jaki sposób ta cześć nieruchomości była wykorzystywana przez wnioskodawcę w dacie uzyskania trwałego zarządu, wskazania w jakiej odległości od spornej części nieruchomości wybudowany został nowy zjazd (parking), na jakiej podstawie oraz jaką rolę pełni dla obsługi drogi krajowej nr [...] oraz wskazanie, czy sposób wykorzystania działki [...] zmienił się po wybudowaniu nowego zjazdu przy drodze nr [...]. Po uzyskaniu wyjaśnień od wnioskodawcy, w których podał on, że zjazd (parking) służący do obsługi ruchu tranzytowego, położony w obrębie P. w odległości 9 km od spornej działki o numerze [...], został wybudowany w latach siedemdziesiątych XX wieku a działka [...] nie spełnia parametrów technicznych parkingu dla ruchu tranzytowego i nie pełni funkcji związanych z obsługą drogi krajowej z uwagi na fakt, że jest odseparowana od pasa jezdni drogi krajowej działkami o numerach [...] (skwerami) a wjazd na nią odbywa się poprzez działkę o numerze [...] nie będącą we władaniu zarządcy drogi krajowej, organ I instancji uznał, że wnioskodawca nadal nie wykazał stanu zbędności dla trwałego zarządcy działki o numerze [...] Organ I instancji podkreślił, że zjazd (parking) położony w miejscowości P. jako powstały przed ustanowieniem trwałego zarządu, nie miał wpływu na stan zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Uznał też, że działka [...] tworzy ciąg komunikacyjny z działką [...] stanowiącą główny pas drogi krajowej i nie jest odseparowania od głównego pasa drogowego działkami o numerach [...]. Działki te (o powierzchni 1000 metrów kwadratowych i 700 metrów kwadratowych) - jak ujął organ I instancji – stanowią enklawę pośród gruntów Skarbu Państwa oddanych w trwały zarząd GDDKiA i nie stanowią przeszkody w realizacji celu trwałego zarządu. Organ dodał, że wjazd na działkę o numerze [...] może się odbywać nie tylko poprzez działkę [...] (pozostającą poza władaniem GDDKiA) ale także z drugiej strony poprzez pas główny drogi krajowej. Odwołanie trwałego zarządcy od tej decyzji nie zostało uwzględnione. Wojewoda P. decyzją z dnia [...].08.2017r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że cel ustanowienia prawa trwałego zarządu również na działce objętej wnioskiem o wygaszenie tego prawa, nie przestał być aktualny. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, aby w czasie trwania prawa trwałego zarządu (od [...] maja 2007r.), nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania działki [...] pozwalająca uznać ją za zbędną na cel ustanowienia trwałego zarządu. Zjazd w obrębie P. istniał już dacie nabywania prawa trwałego zarządu i nie miał wpływu na stan zagospodarowania spornej działki. Wojewoda podzielił również stanowisko organu I instancji co do powiązania wydzielonego z pasa głównego drogi krajowej fragmentu nieruchomości, z głównym pasem drogi krajowej, dla którego to powiązania nie mają znaczenia enklawy w postaci działek [...]. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostały podniesione następujące zarzuty: - naruszenia art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] znajduje się w pasie drogi krajowej numer 19 tj., że zlokalizowane są na niej droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; - naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną odmowę wygaszenia trwałego zarządu na nieruchomości, która dla skarżącego stała się zbędna, w sytuacji, gdy zbędność ta przejawia się w braku wyposażenia ww. nieruchomości w obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą oraz brakiem jej wykorzystania jako nieruchomości związanej z ruchem drogowym drogą krajową Nr [...]; - naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd GDDKiA; - naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, ze nie zachodzi w sprawie przesłanka zbędności nieruchomości [...] położonej w obrębie B., dla realizacji zadań GDDKIA; Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja odmawiająca wygaszenia trwałego zarządu skarżącej jednostki organizacyjnej częścią nieruchomości o numerze [...], geodezyjnie oznaczoną jako działka o numerze [...], nastąpiło z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art.. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd nieruchomością, może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Jak stanowi ustęp 2 art. 47 ww. ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ustępie 1. W świetle przytoczonego wyżej brzmienia przepisu, jedyną przesłanką wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomością lub jej częścią na wniosek jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd, jest zbędność tej nieruchomości lub jej części dla realizacji zadań jednostki organizacyjnej. Zwrócić należy uwagę, że sformułowanie przesłanki zbędności nieruchomości dla jednostki sprawującej trwały zarząd, zawarte w przepisie art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odbiega od sformułowania zawartego w art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego jedną z przesłanek orzekania z urzędu o wygaśnięciu trwałego zarządu nieruchomością lub jej częścią, jest stanie się zbędną tejże nieruchomości na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Jak wskazane zostało w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami autorstwa J. Jaworskiego, A. Prusaczyka, A. Tułodzieckiego i M. Wolanina (Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2011, str. 240), zawarte w art. 47 ust. 1 tejże ustawy, pojęcie zbędności nieruchomości dla określonej jednostki organizacyjnej, nie jest tożsame z okolicznością, iż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy. Okoliczności te bowiem mogą, ale nie muszą występować jednocześnie. Również w dostępnym w programie Lex Omega, Komentarzu do art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami autorstwa A. Chełchowskiego jest podane, że przesłanka zbędności nieruchomości dla trwałego zarządcy, występuje jako ustawowa przesłanka w obu trybach wygaszania trwałego zarządu (tj. z urzędu i na wniosek), ale ustawa rozróżnia odmienne kategorie "zbędności" na potrzeby obu przedstawianych trybów: na potrzeby wygaszenia trwałego zarządu z urzędu mówi się o "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji" (art. 46 ust. 2 pkt 6), podczas, gdy na potrzeby wygaszania zarządu na wniosek mówi się po prostu o "zbędności nieruchomości dla zarządcy". Stanowisko wyżej wymienionych komentatorów jest zbieżne także ze stanowiskiem Ewy Bończak-Kucharczyk zamieszczonym w dostępnym w programie Lex Omega, komentarzu do art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym jej autorka podaje: "Pojęcie zbędności, o którym mowa w art. 47 ust. 1 u.g.n., nie jest tożsame z sytuacją, w której nieruchomość stała się zbędna dla celu określonego w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, choć czasami obie okoliczności mogą występować łącznie. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której chociaż nadal cała nieruchomość mogłaby być przez jednostkę wykorzystywana na cel określony w decyzji ustanawiającej trwały zarząd, jednak do realizacji celów tej jednostki nie jest już niezbędne korzystanie przez nią z całej nieruchomości (co może wynikać ze zmian samej jednostki lub jej zakresu działania, ze zmian stosowanych technologii lub z faktu nabycia praw do innych nieruchomości albo z innych przyczyn". Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd nieruchomością wnioskując o wygaszenie tego zarządu w stosunku do nieruchomości lub jej części, winna wykazać jej zbędność dla realizacji zadań jednostki organizacyjnej. Okoliczność zbędności działki o numerze geodezyjnym [...] położonej w miejscowości B.i, dla realizacji zadań jednostki organizacyjnej będącej trwałym zarządcą nieruchomości o numerze [...] (przed podziałem) została wykazana w sposób niewątpliwy. W stanie faktycznym sprawy jako niesporną należy bowiem traktować okoliczność, że działka o numerze [...] jest zlokalizowana poza głównym pasem drogi krajowej Nr [...] w centralnej części miejscowości i wykorzystywana jest przez mieszkańców wsi B. jako tereny komunikacyjne tj. parking, chodnik oraz droga dojazdowa do posesji mieszkalnych, sklepów i przystanku autobusowego zlokalizowanego na działce o numerze [...]. Powyższe wynika nie tylko z fotografii włączonych do akt administracyjnych ale również ze stwierdzenia organu I instancji zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2015r. kierowanym do Wójta Gminy B. a dotyczącym ustaleń co do możliwości zagospodarowania działki w przyszłości, obowiązek poczynienia których to ustaleń wynika z art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skład orzekający w sprawie prezentuje pogląd tożsamy ze stanowiskiem strony skarżącej, iż zawarty w art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunek poczynienia ustaleń w zakresie uzyskania możliwości zagospodarowania nieruchomości w przyszłości, ma tylko takie znaczenie, że uzasadnia wydanie decyzji w terminie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a nie na zasadach ogólnych, przewidzianych w K.p.a. tj. w terminie jednego miesiąca lub dwóch miesięcy. Taka wykładnia przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest prezentowana w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: stanowiska komentatorów przywołane w Komentarzu do przepisu art. 47 u.g.n. autorstwa A. Chełchowskiego, dostępnym w programie Lex Omega oraz przywołane tam wyroki o sygn. II SA/Gd 479/12, Lex Omega nr 5169887 i I SA/Wa 14/11, Lex Omega nr 7388978). Tym samym, zdaniem składu orzekającego, zakończone niepowodzeniem działania organu w celu uzyskania możliwości zagospodarowania przedmiotu wniosku, zbędnego dla realizacji zadań wnioskodawcy, nie mogą uzasadniać odmowy wygaszenia trwałego zarządu. Jedyną bowiem ustawową przesłanką materialnoprawną decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomością (lub jej częścią) na wniosek trwałego zarządcy, jest zbędność nieruchomości dla trwałego zarządcy. W okolicznościach niniejszej sprawy, wnioskodawca trafnie zwracał uwagę na okoliczność, że na wydzielonej z nieruchomości o numerze geodezyjnym [...], działce o numerze [...], położonej w obrębie terenu zabudowanego miejscowości B., nie ma żadnych urządzeń służących prowadzeniu, zabezpieczeniu i obsłudze ruchu drogowego na drodze krajowej Nr [...], ani urządzeń do zarządzania tym ruchem. Zgodnie z definicją drogi zawartą w art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dz. U. z 2017r., poz. 2222), drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, natomiast "pas drogowy" ustawa o drogach publicznych definiuje jako "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Trafnie również wnioskodawca w skardze podkreśla, że z uwagi na główne zadanie dróg krajowych, jakim jest obsługa ruchu tranzytowego oraz ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, wykorzystanie spornej działki dla realizacji zadań zarządcy drogi krajowej, nie jest możliwe. Powierzchnia oraz kształt przedmiotu wniosku wskazuje na niemożność uczynienia z niego parkingu dla obsługi ruchu tranzytowego. Funkcję takiego parkingu pełni lat siedemdziesiątych XX wieku działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 0,4967 ha, położona w obrębie P. Również manewry związane z krótkotrwałym zatrzymaniem samochodów ciężarowych na działce [...], są utrudnione zważywszy na wielkość, kształt działki, bliskość skrzyżowań i wąskość wjazdu. Faktyczny sposób zagospodarowania przedmiotu wniosku wskazuje, że stanowi on ogólnodostępny plac przeznaczony do ruchu pojazdów o znaczeniu lokalnym i służy miejscowym potrzebom. Od głównego pasa drogi krajowej Nr [...], przedmiot wniosku jest częściowo oddzielony skwerami stanowiącymi własność Gminy B. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że odmowa wygaszenia trwałego zarządu skarżącej państwowej jednostki organizacyjnej częścią nieruchomości o numerze [...], w postaci wydzielonej geodezyjnie działki o numerze [...], nastąpiła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, wymienionych w zarzutach skargi a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie przez sąd o obowiązku zwrotu przez organ kosztów postępowania sądowego poniesionych przez stronę skarżącą (art. 200 w związku z art. 210§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Na koszty postępowania sądowego złożył się wpis od skargi w kwocie 200 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone według stawki wynikającej z Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1667).