II SA/Gd 479/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G. na decyzję Wojewody z dnia 14 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia 10 kwietnia 2012 r., nr [...]. Decyzją z 10 kwietnia 2012 r., Nr [[...]] Starosta, działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) odmówił wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, położonej w obrębie geodezyjnym L., gmina U., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [[...]] i nr [[...]]. Wyjaśniono, że wnioskujący o wygaszenie trwałego zarządu Zarząd Infrastruktury wskazał na zbędność przedmiotowych działek dla potrzeb resortu obrony narodowej, przez co mogą zostać przekazane na realizację celu publicznego w postaci utrzymania dróg publicznych przez Gminę U. Przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest poza kompleksem wojskowym Nr [[...]] w U. i obejmuje działki drogowe tj. ul. B. i P., które stanowią drogi dojazdowe do budynków mieszkalnych. Gmina U. nie wyraziła chęci przyjęcia przedmiotowych działek do zasobu nieruchomości gminnych, z powodu braku środków finansowych na remont przedmiotowych dróg, braku informacji dotyczących ich stanu technicznego oraz znajdowania się na nich infrastruktury technicznej niebędącej własnością gminy. Wobec braku możliwości zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości odmówiono uwzględnienia wniosku o wygaszenie trwałego zarządu. W odwołaniu od powyższej decyzji Rejonowy Zarząd Infrastruktury stwierdził, że organ pierwszej instancji winien był podjąć aktywność w kierunku ustalenia możliwości zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, które stały się zbędne dla celów zarządcy. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z 14 czerwca 2012 r., Nr [[...]], Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przychylił się do argumentacji użytej przez organ pierwszej instancji o braku możliwości zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości przytaczając motywy Wójta gminy U., czyli usytuowanie na tych działkach infrastruktury technicznej nienależącej do gminy, zły stan techniczny tych działek wymagający dużych nakładów finansowych, których gmina poczynić nie może oraz obciążenie tych działek służebnościami przechodu i przejazdu ujawnionymi w księdze wieczystej. Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowe działki w ewidencji gruntów oznaczone są jako drogi, ale nie są drogami publicznymi tylko wewnętrznymi. Stanowią dojazd do budynków mieszkalnych i nieruchomości przekazanych przez wojsko, a także dojazd do terenów zamkniętych (działki nr [[...]], [[...]], nr [[...]], [[...]]). Skargę na decyzję Wojewody złożył Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. W skardze sformułowano zarzut nierozpoznania przez organ odwoławczy sprawy co do jej istoty, poprzez oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji. Skarżący twierdzi, że organ odwoławczy nie zbadał zarzutów odwołania, a w szczególności nie zweryfikował możliwości zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem. Zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak zweryfikowania przesłanki wygaszenia trwałego zarządu w postaci możliwości zagospodarowania nieruchomości w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Według skarżącego okoliczności wskazane przez Wójta Gminy same w sobie nie stanowią przeszkody w zagospodarowaniu nieruchomości. Wskutek zmian faktycznych i prawnych po ustanowieniu trwałego zarządu przedmiotowe działki drogowe służą mieszkańcom U., a nie tylko zarządcy. Ze względu na fakt, że nieruchomości objęte wnioskiem stanowią odcinki dróg znajdujących się w ciągu dróg publicznych ulic B. i P. (drogi gminne) zarzucono brak zbadania przesłanek z art. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego na dzień rozstrzygnięcia prawa materialnego i procesowego. Oceniając w świetle kryterium legalności zaskarżoną decyzję sąd uznał, że narusza ona prawo, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Poczynione przez organy ustalenia nie budzą wątpliwości w takim zakresie, w jakim potwierdza je materiał dowodowy zebrany w sprawie administracyjnej. Wynika z nich, że działki o numerach geodezyjnych [[...]] i [[...]] (obręb L., gmina U.), będące własnością Skarbu Państwa, stały się zbędne dla potrzeb Ministerstwa Obrony Narodowej. Pozostają poza ogrodzonym kompleksem jednostki wojskowej nr [[...]] w U., stanowią drogi dojazdowe do budynków mieszkalnych i nieruchomości przekazanych przez resort obrony narodowej innym podmiotom oraz terenów zamkniętych. Wniosek o wygaszenie trwałego zarządu zgłoszony został przez Skarb Państwa - Zarząd Infrastruktury. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo oraz dokumenty, z których wynika, że Minister Obrony Narodowej wyraził zgodę na podjęcie działań zmierzających do wygaszenia trwałego zarządu na nieruchomości o łącznej powierzchni 2,7672 ha, stanowiącej działki nr [[...]] i [[...]] (vide: fotokopia wniosku wraz z dokumentami w aktach administracyjnych). Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji przedmiotowe działki stanowią ulice B. i P. Gmina U., do której zwrócił się Starosta w toku postępowania, nie wyraziła chęci przejęcia działek do zasobów gminnych, z uwagi na brak środków finansowych na remont przedmiotowych dróg, brak informacji odnośnie ich stanu technicznego oraz ze względu na infrastrukturę techniczną niebędącą własnością gminy usytuowana na wskazanych działkach (vide: fotokopia pisma zastępcy wójta z dnia 20 marca 2012 r., w aktach administracyjnych). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowił art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze m.), zwanej dalej u.g.n. Przepis art. 47 u.g.n. w ust. 1 stanowi, że jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną. Zgodnie z ust. 2 właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Przytoczony przepis w ust. 1 reguluje sytuację wygaszenia trwałego zarządu na wniosek państwowej bądź samorządowej jednostki organizacyjnej, zgłoszony właściwemu organowi, którym jest zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Przesłanką wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu jest zbędność całości lub części nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie, zaś złożenie wniosku poprzedza zgoda organu nadzorującego określoną jednostkę organizacyjną. W ust. 2 ustawodawca nałożył na organ prowadzący postępowanie obowiązek w zakresie ustalenia stanu faktycznego, polegający na "uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości". Jednocześnie, do postępowania w tym zakresie, które ma wpływ na termin załatwienia sprawy administracyjnej, nie stosuje się art. 35 Kpa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1999 r., sygn. akt I SAB 143/98, LEX nr 47943), gdyż przepis ust. 2 ustala dla organu termin 18 miesięcy na wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, liczonych od daty wpływu wniosku. Wykładnia art. 47 ust. 2 w związku z ust. 1 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przesłanką wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu na wniosek określonej jednostki i za zgodą organu nadzorującego jest zbędność nieruchomości. Natomiast uzyskanie możliwości zagospodarowania nieruchomości stanowi konieczny element prowadzonego przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, którego ważkość podkreślona została wydłużonym terminem na załatwienie sprawy (odmiennie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 889/11, dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym zajęto stanowisko, że przesłankami do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu na podstawie art. 47 ust. 2 u.g.n. są: wniosek jednostki poprzedzony uzyskaniem zgody organu nadzorującego, wykazanie zbędności nieruchomości oraz uzyskanie przez właściwy organ możliwości zagospodarowania nieruchomości). Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie można jednak z brzmienia ust. 2 wyprowadzić wniosku, że ustawodawca przewidział wydanie decyzji odmownej w sytuacji braku uzyskania możliwości zagospodarowania nieruchomości, skoro w omawianym przepisie używa się sformułowania "właściwy organ wydaje decyzję (podkreślenie sądu) o wygaśnięciu trwałego zarządu (...)". Taki też pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 14/11 (Legalis). Oznacza to, że właściwy organ ma 18 miesięcy na podjęcie działań w celu uzyskania możliwości zagospodarowania zbędnej, w rozumieniu ust. 1, nieruchomości, po upływie których niezwłocznie winien wydać decyzję wygaszającą trwały zarząd, niezależnie od tego, czy taką możliwość zagospodarowania znajdzie. Należy zauważyć, że gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność, jak w niniejszej sprawie - Skarbu Państwa (Ministerstwa Obrony Narodowej), należy do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (art. 11 ust. 1 u.g.n.), będącego jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji wygaszającej trwały zarząd, w rozumieniu art. 47 w związku z art. 4 pkt 9 u.g.n. Uprawnienia z art. 11 ust. 1 u.g.n. dotyczą reprezentowania zarówno w sprawach administracyjnych, jak i przy dokonywaniu czynności cywilnoprawnych, a także czynności faktycznych, jakie związane są z dokonywaniem obrotu nieruchomościami i obciążania nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 1060/99, LEX nr 75554). Zatem przez okres 18 miesięcy, działając w zgodzie z art. 47 ust. 2 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może podejmować szereg działań, mających na celu zagospodarowanie nieruchomości zbędnej dla jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, niemniej po upływie tego okresu wydaje decyzję wygaszającą trwały zarząd, nawet gdyby takich możliwości nie uzyskał. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd uznał, że rozstrzygający sprawę organ pierwszej instancji naruszył prawo materialne – art. 47 u.g.n., po pierwsze błędnie przyjmując, że nieuzyskanie możliwości zagospodarowania nieruchomości skutkuje na podstawie ust. 2 tego przepisu decyzją odmowną, po drugie zaś, poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie możliwości zagospodarowania przedmiotowych działek w sposób naruszający przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, przez co naruszył art. 47 ust. 2 u.g.n., przedwcześnie oceniając brak możliwości zagospodarowania spornych działek. O ile kwestia zbędności działek dla wnioskodawcy reprezentującego Ministra Obrony Narodowej nie budzi wątpliwości obu organów administracji ani sądu orzekającego w niniejszej sprawie, to jednak nie została wyjaśniona dostatecznie kwestia, będąca istotnym elementem postępowania prowadzonego na podstawie art. 47 ust. 2 u.g.n. Przedmiotowe działki stanowią drogę, według ustalenia organu odwoławczego - drogę wewnętrzną. Jednocześnie, jak ustalono znajdują się w ciągu ulic B. i P., przy czym kategoria tych ulic w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, ze zm.) nie została przez organ ustalona precyzyjnie. Jedynie z treści skargi wynika, że przedmiotowe działki, będące drogami wewnętrznymi, stanowią odcinki dróg znajdujące się w ciągu dróg publicznych – ulic B. i P., jak twierdzi skarżący - stanowiących drogi gminne. Brak dostatecznego materiału dowodowego nie pozwala na weryfikację tego twierdzenia. Jeśli jednak wskazane ulice byłyby drogami gminnymi, aktualne byłoby, jak twierdzi skarżący, rozważenie przepisów art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w kontekście zadań gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.). Jeżeli bowiem w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości spełniona byłaby hipoteza z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, to gmina ma obowiązek utrzymywania drogi gminnej. W przepisie tym przewidziano bowiem sytuację skutkującą zaliczeniem drogi do odpowiedniej kategorii z mocy prawa, gdyż na jego podstawie nowy odcinek istniejącej drogi zostaje ex lege zaliczony do tej kategorii drogi publicznej, w której ciągu się znajduje. Niemniej trzeba zaznaczyć, że za nowowybudowany odcinek drogi w rozumieniu art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w orzecznictwie uznaje się jedynie taki, który spełnia wymagania techniczno - funkcjonalne określone w przepisach rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Do tych przepisów ustawodawca odesłał w art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, które w kontekście definicji pojęcia budowy drogi, zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, określają warunki techniczne konieczne do spełnienia w procesie budowlanym drogi publicznej (w tym drogi mającej być drogą o ustawowo określonej kategorii gminnej), aby uznać ją za drogę wybudowaną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 260/08, LEX nr 527700). Z kolei wskazywany również w skardze art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu wprowadzonym przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953), jak wynika z treści rządowego projektu, miał uregulować status nowowybudowanych obwodnic miast (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 148/11, LEX nr 1113281). Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wyraża zasadę nabywania ex lege przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Każdorazowe zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych. Drogi gminne stanowią zaś przedmiot własności gminy. Przekwalifikowanie następujące z mocy prawa oznacza po pierwsze powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), po drugie zaś - wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Jednakże w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, zważywszy na cel, jakim kierował się ustawodawca ustalając treść tego przepisu, badanie jego zastosowania wydaje się wątpliwe. Niemniej, zdaniem sądu przedwczesna i niewyczerpująca jest ocena obu organów co do braku możliwości zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, wobec nieprzeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego. Dopiero zaś wszechstronnie wyjaśniony stan faktyczny pozwoliłby na ocenę zastosowania wskazywanego przez stronę skarżącą art. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wykładnię art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyda decyzję przewidzianą w tym przepisie. Ze względu na opisane naruszenia, które dotyczyły obu rozstrzygających sprawę organów, zaskarżone decyzje musiały zostać uchylone, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji sąd nie wydał orzeczenia przewidzianego w art. 152 tej ustawy.