II SA/Wr 146/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi P. SA z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania działki gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P.Z.D. wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej uzyskanie użytkowania gruntów Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", tworzących działkę nr 4/132 o powierzchni 4,7580 ha. Nabycie użytkowania nastąpiło na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, bowiem ogród ten istnieje od 1946 r. Już w dniu wejścia w życie poprzedniej ustawy z dnia 6 maja 1981 r. ogród istniał 35 lat. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działka stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym skarżącego PKP. Skarżący wniósł o nieuwzględnienie wniosku lub umorzenie postępowania, gdyż istnienie prawa użytkowania wieczystego działki wyklucza nabycie jej użytkowania na mocy art. 76 ust. 2 ustawy, co ponadto naruszałoby art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący przyznał, że stowarzyszenie ogrodowe od szeregu lat bezumownie korzysta z nieruchomości PKP. Wywłaszczenie prawa poprzez ustanowienie użytkowania byłoby niekonstytucyjne (por. analogicznie wyrok P 34/08 OTK-A 2010 z.8, poz. 84). Skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego działki z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., co potwierdza decyzja Wojewody D. z dnia 2 czerwca 2009 r. (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Dz.U. Nr 79, poz. 464 oraz art. 200 u.g.n.). Działka nr 4/132 wchodzi w skład nieruchomości wielodziałkowej stanowiącej tereny kolejowe i będącej własnością Skarbu Państwa – Prezydent W. w użytkowaniu wieczystym skarżącego. Powołując powyższe ustalenia Prezydent W. decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. Organ ten podzielił argumentację skarżącego, że art. 76 ustawy nie odnosi się do nieruchomości w użytkowaniu wieczystym. Treść użytkowania wieczystego zbliżona jest do prawa własności (wyrok I ACa 1011/113 SA w Warszawie). Skoro stowarzyszenie ogrodowe nie nabyło użytkowania z mocy prawa, to postępowanie zmierzające do wydania decyzji stwierdzającej to nabycie jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu PZD – Okręgowy Zarząd we W. zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., niedokonanie podziału geodezyjnego nieruchomości w celu wyodrębnienia działki nr 4/132 z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a., nieuwzględnienie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego z naruszeniem art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2013 r. w związku z art. 33 i art. 11 ustawy z 1981 r. przez pominięcie, że grunty działki nr 4/132 stały się ogrodem stałym. W uzasadnieniu odwołujący się powołał wyrok VI ACa 219/14 SA w Warszawie. Dołączył umowę patronacką z PKP zawartą w dniu 10 kwietnia 1985 r., potwierdzającą istnienie pracowniczego ogrodu działkowego dla pracowników, rencistów i emerytów PKP, na podstawie art. 18 ustawy z 1981 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 58) i uchwały nr 51 RM z dnia 6 marca 1982 r. (MP Nr 8, poz. 57). Uznanie przez organ wniosku strony za bezzasadny nie uzasadnia stosowania art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący w piśmie procesowym wniósł o utrzymanie powyższej decyzji w mocy. Istnienie konkretnej przesłanki nabycia użytkowania na nieruchomość Skarbu Państwa nie było istotne. Nieruchomość ta nie należała do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jako oddana w użytkowanie wieczyste (art. 21 u.g.n.). Zgodnie z art. 9 ustawy o ROD grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być oddawane w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste na rzecz stowarzyszenia ogrodowego na podstawie u.g.n. Możliwość ta nie obejmuje więc nieruchomości w użytkowaniu wieczystym innych osób. Pojęcie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie może mieć innego znaczenia w przepisach art. 75-76 ustawy o ROD. Do pisma dołączono uwagi Sądu Najwyższego – opinię z dnia 3 kwietnia 2013 r. o obywatelskim projekcie ustawy o ROD, wydaną na wniosek Kancelarii Sejmu i w nawiązaniu do wyroku K 8/10 o niekonstytucyjności ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 169, poz. 1419). W opinii zwrócono uwagę na znaczenie wyroku P 34/08 przy ocenie konstytucyjności wywłaszczenia w formie ustanowienia użytkowania, nawet przy ograniczeniu podmiotowym do Skarbu Państwa lub j.s.t. Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu organ najpierw przedstawił treść decyzji pierwszej instancji oraz treść odwołania. Kolejno uzasadnił istnienie własnej właściwości do rozpatrzenia odwołania. Następnie omówił zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.). Dalej przedstawił treść ustawy o ROD (art. 65, art. 2 pkt 5 i 6, art. 4, art. 5, art. 6, art. 76 ust. 2 i 3, art. 75 ust. 7). Organ podkreślił jako niezwykle istotne, że decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania stanowi podstawę do ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej (postać użytkowania przewidziana w art. 283 k.c.). Organ omówił sposoby powstania prawa użytkowania (art. 245 § 1, art. 252 k.c. w związku z art. 283 k.c. i art. 76 ust. 2 ustawy). W ocenie organu z przedstawionego stanu prawnego wynika, że przedmiotem postępowania w nin. sprawie jest określona nieruchomość gruntowa, niewyłączona z powszechnego obrotu, zajęta przez rodzinny ogród działkowy. Należy również odnieść się do kwestii, czy wcześniejsze obciążenie prawa własności nieruchomości gruntowej prawem użytkowania wieczystego wyklucza możliwość stwierdzenia nabycia użytkowania na podstawie art. 75-76 ustawy. W ocenie organu w pierwszej instancji błędnie przyjęto, że w odniesieniu do takiej nieruchomości nie można stwierdzić nabycia prawa użytkowania. Nie wyklucza tego art. 21 u.g.n., gdyż według art. 2 u.g.n. pierwszeństwo mają ustawy szczególne. Według ustawy o ROD znaczenie posiada stan na dzień 19 stycznia 2014 r., zatem wcześniejsze obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego nie wyklucza późniejszego nabycia prawa użytkowania. Art. 252 k.c. dopuszcza ograniczenie zakresu użytkowania jak i wykonywania użytkowania. Nie było istotne określenie sposobu korzystania z nieruchomości w dziale I księgi wieczystej (tereny kolejowe), gdy ustawa uznaje za istotne cel przeznaczenia i faktyczne korzystanie z gruntu (na cele rodzinnych ogrodów działkowych). W końcu organ stwierdził, że nastąpiło naruszenie art. 40 § 2 k.p.a.(brak zawiadomienia z art. 10 § 1 i doręczenia decyzji pełnomocnikowi stowarzyszenia ogrodowego). Organ wyraził ocenę, że postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Na zakończenie organ wskazał, że był obowiązany do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jako wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W skardze do sądu administracyjnego skarżący użytkownik wieczysty podtrzymał dotychczasową argumentację prawną i zarzucił naruszenie art. 76 ust. 2 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o ROD, gdyż użytkowanie nie mogło powstać na rzecz stowarzyszenia ogrodowego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, naruszenie art. 112 ust. 2 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w końcu naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Na rozprawie skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na brak odniesienia się przez organ do argumentacji skarżącego i pominięcia istoty ustawy o ROD, a także instytucji użytkowania wieczystego (patrz uchwała III CZP 31/16). Nie powinno być wyłączone stosowanie art. 21 u.g.n., do którego nawiązuje art. 9 ustawy o ROD. Pojęcie własności nieruchomości Skarbu Państwa nie powinno być rozumiane odmiennie w ramach tej samej ustawy, przy stosowaniu art. 75-76 tej ustawy. Stanowiska organu wcale nie potwierdza wyrok VI ACa 219/14 w SA w Warszawie. Prowadzi ono do wywłaszczenia skarżącego z prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem gwarancji konstytucyjnych i ustawowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. obejmuje przede wszystkim przestrzeganie przez organ przesłanek decyzji kasacyjnej. Oprócz tego wymaga oceny, czy organ rozpatrzył całokształt materiału sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, naświetlając istotne zagadnienia prawne sprawy i rozstrzygając je w sposób przekonujący przy wykorzystaniu w sposób całościowy tego materiału (art. 107 § 3 k.p.a.). Zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza wskazane przepisy postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Rolą Sądu będzie uzasadnienie tej oceny oraz przedstawienie problemów prawnych wymagających samodzielnego rozważenia przez organ w dalszym postępowaniu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ, aby móc wydać decyzję kasacyjną, powinien wykazać naruszenie w pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób wskazujący na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, organ oczywiście nie powinien wówczas wyrażać w sposób stanowczy ocen materialnoprawnych możliwych do poczynienia w oparciu o pełną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Według obecnego stanu prawnego powinien co najwyżej wskazać okoliczności wymagające rozważenia (w nowym stanie prawnym – Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – który w nin. sprawie nie znajdzie zastosowania, organ jest uprawniony do prostowania błędnych mniemań pierwszej instancji, jednak na ile wiążące i szczegółowe mają być "wytyczne w zakresie wykładni" na razie do końca nie wiadomo). Wskazanie tych okoliczności rozumie się zazwyczaj jako zakaz wypowiadania ocen materialnoprawnych w intencji związania nimi pierwszej instancji i wymuszenia rozstrzygnięcia pożądanego przez organ. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne, ale jednocześnie mało treściwe. Jak już wskazano, według organu cały stan faktyczny sprawy ma wynikać z treści księgi wieczystej. Obszernie przedstawiono treść odwołania (powtarzając błąd w zarzucie o niewydaniu decyzji o "lokalizacji" ogrodu). Obszernie omówiono zasadę dwuinstancyjności, co było o tyle zastanawiające, że organ następnie jej nie respektował. Kolejne uwagi na temat treści ustawy o ROD oraz użytkowania w rozumieniu kodeksu cywilnego nie miały żadnego związku z problemem prawnym wymagającym w nin. sprawie rozstrzygnięcia. Problem ten został nieściśle podany na s. 7 uzasadnienia. Stowarzyszenie ogrodowe nabywa z mocy prawa użytkowanie nieruchomości gruntowej. Czy nabycie to dotyczy również nieruchomości w użytkowaniu wieczystym. Wymaga to wykładni pojęcia "nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa" oraz "zajmowanej (lub zajętej) przez rodzinny ogród działkowy" lub na której "ogród funkcjonuje" (brzmienie art. 75 i art. 76 ustawy o ROD). Pozostając w ramach tej ustawy, rozważenia wymagał argument skarżącego, że nieruchomości oddawane pod ROD w drodze umowy to takie same nieruchomości, których użytkowanie nabywa stowarzyszenie ogrodowe z mocy prawa. W pierwszym przypadku, jak wiadomo, nie będą to nieruchomości w użytkowaniu wieczystym. Wymagał ponadto rozważenia argument skarżącego, że właściciel nieruchomości traci niemal wszystkie uprawnienia właścicielskie na rzecz użytkownika wieczystego. Właściciel może jedynie posiadać niekiedy wpływ na trwałość użytkowania wieczystego, uzyskiwać jakąś odpłatność i oczekiwać na ustanie tego prawa, co nie zmienia tego, że w obrocie prawnym realnym właścicielem jest użytkownik wieczysty. Skoro zaś własność nieruchomości w użytkowaniu wieczystym jest iluzoryczna, to dlaczego ma mieć pierwszoplanowe znaczenie przy jej obciążeniu użytkowaniem z mocy prawa. W rzeczywistości obciążenie to dotyka i unicestwia w sensie ekonomicznym prawo użytkowania wieczystego, czyli nie jest użytkowaniem na nieruchomości, lecz użytkowaniem na prawie, na co ustawa o ROD nie dozwala. Niewielką pociechą dla użytkownika wieczystego pozostaje bowiem tłumaczenie, że w sensie prawnym użytkowanie obciąża jedynie prawo własności nieruchomości, zaś prawo użytkowania wieczystego pozostaje nienaruszone, skoro wskutek tego traci on możność posiadania i korzystania z nieruchomości (w tym pobierania z niej pożytków), a więc również traci ochronę posesyjną i praktycznie petytoryjną przysługującego mu iluzorycznie prawa. Poprzez obciążenie nieruchomości użytkowaniem następuje natomiast swoiste zrównanie Skarbu Państwa i użytkownika wieczystego w uprawnieniach do nieruchomości, gdyż oba te podmioty mogą wykreślić ją z własnych "zasobów". Odnosząc się do znaczenia w nin. sprawie ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nie rozważył należycie trafnych uwag komentatorskich, przykładowo w zakresie art. 2 u.g.n. (patrz E. Klat-Górska w Komentarzu do u.g.n.). Wymaga bowiem rozstrzygnięcia w jakim zakresie i w jaki sposób uzupełniająco stosować u.g.n. przy respektowaniu pierwszeństwa ustawy o ROD. Nie jest zrozumiała ocena prawna organu, że o wykluczeniu stosowania u.g.n. decydują data wejścia w życie ustawy o ROD i data nabycia prawa wieczystego użytkowania. Nie została rozwinięta myśl o znaczeniu art. 252 k.c. dla tych ocen, które przez to pozostają bez uzasadnienia. Dalej organ z uporem ogranicza argumentację poprzez czerpanie jej z treści księgi wieczystej nieruchomości, w której skład wchodzi przedmiotowa działka. Argumentacja wywodzona ze znaczenia wpisów w dziale I KW również pozostaje jakby niedokończona. Organ wybiera z wywodu organu pierwszej instancji fragmenty nieistotne i łatwo poddające się krytyce, co rzekomo ma podważać prawidłowość całej decyzji pierwszej instancji. Jest to metoda efektowna, ale nieefektywna dla uzasadnienia tezy organu. Część nieruchomości skarżącego była i jest zajęta przez rodzinny ogród działkowy, czego organ pierwszej instancji wcale nie podważał z powołaniem treści działu I księgi wieczystej. Odwołujące się stowarzyszenie ogrodowe nie doznało żadnego uszczerbku w uprawnieniach procesowych i nie zarzucało naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Można odnieść wrażenie, że pod koniec uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wejrzał w treść art. 138 § 2 k.p.a. i postanowił wskazać na jakieś naruszenie przepisów postępowania w pierwszej instancji. Z brzmienia art. 75 i art. 76 ustawy nie wynika, aby postępowanie miało charakter wnioskowy, a raczej wszczynane jest z urzędu, co zapewne nie wyklucza składania przez strony żądań wszczęcia postępowania. W każdym razie brak podstaw do stosowania art. 105 § 1 k.p.a. będzie wymagał rozważenia, szczególnie gdy organ uznał za przedmiot postępowania "w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy ... określoną nieruchomość gruntową", a może się okazać, że zarówno nie nastąpiło nabycie prawa, jak i nieruchomości gruntowej nie ma (a jedynie prawo użytkowania wieczystego). Organ pisze w końcu lakonicznie, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nie wskazuje jednak jakiejkolwiek okoliczności wymagającej wyjaśnienia. W sytuacji, gdy jak na razie, rozstrzygnięcie wymaga jedynie oceny prawnej dotychczas zgromadzonego materiału procesowego i zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania byłoby jego wydanie przez organ, niewątpliwie nastąpiło istotne naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano, organ dokona rozstrzygnięcia w sposób samodzielny, bez związania ocenami prawnomaterialnymi, których Sąd nie poczynił (art. 153 p.p.s.a.), respektując jedynie omówione powyżej wymogi procesowe prawidłowego orzekania oraz wskazaną potrzebę pogłębionego rozważenia zagadnień prawnych sprawy (oprócz przykładowo już podanych, ponadto zagadnienia przedstawione w wyrokach I OSK 1634/06, II SA/Bd 3/08, I SA/Wa 2077/10, III Ck 348/03, I SA/Wa 1785/05, II SA/Bd 271/04 oraz K 8/10 – część 1, 9.3, 10.3, 11.1 i 4 oraz 17, co jedynie można zasygnalizować). Wnikliwego rozważenia wymagać będą problemy prawne poruszone przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Z uwagi na charakter wyroku (uchylenie decyzji kasacyjnej wobec braku przesłanek do jej wydania) również w tym zakresie Sąd powstrzymał się od wyrażenia wiążących ocen prawnych. Z tych względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.