II OSK 2035/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1036/17 w sprawie ze skargi P. O.-P. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 26 lipca 2017 r. nr ... w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1036/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. O.-P. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 26 lipca 2017 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. W skardze kasacyjnej P. O.-P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2017 r., a ponadto zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skutkujące zastosowaniem środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia, mimo iż w okolicznościach sprawy środek ten nie zmierzał do bezpośredniego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co świadczyło o rażącej niewspółmierności tego środka oraz jego szczególnej uciążliwości dla zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1201, dalej u.p.e.a.) nie zasługiwał na uwzględnienie jako bezzasadny. Zgodnie z przepisem art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że zastosowany w niniejszej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki budynku odpowiada wymogom art. 7 § 2 u.p.e.a. Z ustaleń faktycznych przytoczonych w uzasadnieniu wyroku wynika, że skarżąca mimo wystosowanego do niej upomnienia z 1 czerwca 2016 r. oraz tytułu wykonawczego z 18 sierpnia 2016 r. nie wykonała nakazu rozbiórki orzeczonego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 czerwca w 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 sierpnia 2015 r. Jak trafnie wyjaśnił Sąd Wojewódzki, z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, jakim jest nakaz rozbiórki, organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych w art. 1a pkt 12 lit b) u.p.e.a., mianowicie grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z treści wymienionego przepisu Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo, że ustawodawca pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych w pewnym zakresie wskazuje okoliczności, które organ powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. Tak więc organ powinien kierować się zasadami celowości oraz skuteczności, niezbędności i proporcjonalności, bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na art. 122 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym postanowienie o nałożeniu grzywny powinno m.in. zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania w terminie obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Niewątpliwie przytoczone unormowanie art. 122 § 2 u.p.e.a. wskazuje, że ustawodawca uznał grzywnę w celu przymuszenia za mniej uciążliwy środek niż wykonanie zastępcze, które powinno być zastosowane wówczas, gdy wskutek nałożonej grzywny nie dojdzie do realizacji obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sąd Wojewódzki w swych rozważaniach uwzględnił należycie orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, co do zasady grzywna w celu przymuszenia, zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. II OSK 1029/15). Jak bowiem wynika z art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Mianowicie, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1). Natomiast grzywna uiszczona lub ściągnięta może być zwrócona w całości lub w części na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek (art. 126). Taka sytuacja zwolnienia z zobowiązania finansowego nie zaistnieje w sytuacji zastosowania wykonania zastępczego, co wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiąże się z większą dolegliwością dla dłużnika. Należy pamiętać, że wykonanie zastępcze polega na wykonaniu egzekwowanego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego, co odbywa się na koszt zobowiązanego. W decyzjach organów trafnie zaznaczono, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest mniej uciążliwe od wykonania zastępczego, gdyż daje skarżącej możliwość wykonania robót rozbiórkowych we własnym zakresie, co pozwala na zminimalizowanie kosztów z tym związanych. Natomiast w przypadku wykonania zastępczego zobowiązany ponosi pełne koszty robót budowlanych związanych z rozbiórką. Zgodzić się należało ze stanowiskiem organów obu instancji, że zastosowanie w niniejszej sprawie wykonania zastępczego stanowiłoby dla skarżącej środek bardziej dolegliwy, gdyż wiązałoby się z nieodwracalnymi skutkami natury finansowej. Tymczasem nałożony na skarżącą obowiązek uiszczenia grzywny jest formą nacisku, mającą skłonić ją do wykonania egzekwowanego nakazu rozbiórki. Z tych względów zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wybór środka egzekucyjnego dokonany w niniejszej sprawie przez organ, słusznie Sąd Wojewódzki uznał za mniej uciążliwy dla skarżącej, skoro zastosowanie wykonania zastępczego powodowałoby bardziej dolegliwe koszty finansowe, a przede wszystkim nie pozwalałoby skarżącej zwolnić się od obciążenia finansowego, tak jak w przypadku grzywny. Stanowisko organów orzekających w sprawie oraz Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (tak m.in. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403; zob. także motywy do wyroków NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11, z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10, z dnia 15 lutego 2018 r, sygn. akt II OSK 1842/17). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności mogące świadczyć o tym, że grzywna nie doprowadzi do wykonania egzekwowanego obowiązku. Przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r. II OSK 463/05 nie jest adekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a zatem nie mógł podważyć oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. okazał się chybiony. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd Wojewódzki zawarł w uzasadnieniu wyroku przekonującą argumentację, prowadzącą do akceptacji rozstrzygnięć podjętych w sprawie przez organy obu instancji. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5