IV SA/Gl 1075/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi D.R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej udzielonej za zakup lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...]r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. Komendant Wojewódzki Policji w K., po rozpoznaniu odwołania D. R., decyzją z [...] r. nr [...], uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. z [...]r. nr [...], w części dotyczącej zaliczonego okresu 7 lat służby w Policji i wyliczonej kwoty zwrotu pomocy finansowej w wysokości [...]zł, zaś w pozostałej części żądania zwrotu pomocy finansowej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej organ powołał art. 127 § 2, art 138 § 1 pkt 2 i art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 94 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.), § 3 a ust. 3, § 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 864 ze zm., zwanego dalej rozp. z 17 października 2001 r.). Przedstawiając stan faktyczny sprawy i argumentację prawną organ wyjaśnił, że Komendant Miejski Policji w G., na wniosek D.R., decyzją z [...]r. nr [...], przyznał funkcjonariuszowi pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] w wysokości [...]zł z uwzględnieniem stawki pomocy finansowej w wysokości [...] zł i 3 norm zaludnienia. Rozkazem Personalnym z 7 czerwca 2017 r. nr [...], Komendant Miejski Policji w G., uwzględniając raport funkcjonariusza, zwolnił D.R. ze służby w Policji z dniem 5 lipca 2017 r. W związku z powyższym decyzją z [...]r. nr [...], Komendant Miejski Policji w G. w oparciu o § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozp. z 17 października 2001 r. orzekł o zwrocie pomocy finansowej udzielonej na zakup lokalu mieszkalnego w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że D.R. przepracował w Policji pełnych 7 lat służby. Zatem do obliczenia wysokości zwrotu pomocy finansowej uwzględniono aktualną stawkę pomocy finansowej w wysokości [...] zł oraz 3 normy zaludnienia. Wysokość kwoty [...]zł została obniżona o 1/10 za każdy pełny rok służby. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że nie zaliczono mu pełnego roku służby w Policji, który spędził w służbie kandydackiej. Ponadto zarzucił, iż powołane w podstawie prawnej rozp. z 17 października 2001 r. jest aktem prawnym niższej wagi niż ustawa o Policji, która w żaden sposób nie reguluje zasad oraz form zwrotu otrzymanej pomocy finansowej, dlatego też żądanie zwrotu jest bezpodstawne. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej zaliczonego okresu 7 lat służby w Policji i wyliczonej kwoty zwrotu pomocy finansowej w wysokości [...] zł, zaś w pozostałej części żądania zwrotu pomocy finansowej utrzymał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy o Policji okres służby kandydackiej zalicza się do okresu służby przygotowawczej, jeżeli przerwa pomiędzy służbą kandydacką a podjęciem służby przygotowawczej nie przekracza 3 miesiące. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że D.R. pełnił służbę w Policji pełnych 7 lat, tj. od 9.07.2009 r. do 5.07.2017 r. oraz w okresie 1 roku, tj. od 21.04.2008 r. do 20.04.2009 r. pełnił służbę kandydacką. Zatem przesłanki wyżej wymienionego artykułu zostały spełnione. W związku z tym należy zaliczyć Policjantowi 8 lat służby i tym samym orzec o zwrocie pomocy finansowej w wysokości [...] zł. Następnie organ wyjaśnił, że zasady przyznawania, cofania, zwracania pomocy finansowej oraz sposób obliczania wysokości pomocy finansowej podlegającej zwrotowi określa, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, rozp. z 17 października 2001 r. Organ przywołał treść § 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia i wyjaśnił , że przepisy te mają zastosowanie w sprawie D.R., gdyż jednoznacznie określają w jakim przypadku pomoc finansowa podlega zwrotowi i nie zawierają odstępstw od tej zasady, dlatego też fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji nie upoważnia organów Policji do odstąpienia żądania zwrotu udzielonej pomocy finansowej na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w G. z [...]r. nr [...]. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego D.R. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa o Policji nie przewiduje zwrotu pomocy finansowej z powodu zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat służby, dlatego też wprowadzenie takiej podstawy zwrotu pomocy finansowej w przepisach rozporządzenia nie tylko wykracza poza zakres delegacji art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, ale jednocześnie powoduje niezgodność tego przepisu rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji, według którego rozporządzenia są wydawane w celu wykonania ustawy, a nie dla regulacji materii zastrzeżonej dla ustawodawcy. Na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczył: - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.11.2004 r. sygn. akt K 7/04; - wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z: 17.02.2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 522/11; 28.09.2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1177/11; 20.10.2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 151/15; - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8.03.2011 r. sygn. akt II SA/Wa 847/10; - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.02.2008 r. sygn. akt II FSK 1808/06. Jednocześnie zarzucił, naruszenie prawa materialnego, poprzez oparcie decyzji o niekonstytucyjną podstawę prawną przepisu rozporządzenia. Podniósł, że kwestia regulacji prawnych domagania się przez organy Policji zwrotu pomocy finansowej udzielonej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, winna być zastrzeżona wyłącznie dla regulacji aktów normatywnych rangi ustawowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ zaakcentował, że zgodnie z ustaloną w Konstytucji RP zasadą legalizmu, mającą odzwierciedlenie w regulacji art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ponadto źródłami tego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego. Dlatego też organy administracji publicznej nie mogą odstąpić od stosowania przepisów ustawowych czy też rozporządzeń. Tak samo nie mają uprawnienia, do samodzielnego rozstrzygania, o zgodności z Konstytucją lub inną ustawą norm podustawowych, jedynie sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 139, zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w zakreślonych wyżej granicach Sąd uznał skargę za skuteczną, gdyż zasadny okazał się zarzut nieprawidłowego zastosowania w sprawie § 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 rozp. z 17 października 2001 r., z uwagi na brak zgodności tego przepisu z treścią upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 94 ust. 2 ustawy o Plicji. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że sądy mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Uprawnieninie do odmowy zastosowania przepisu aktu wykonawczego w przypadku uznania go za naruszającego ustawę lub Konstytucję RP, stanowi zasadę wielokrotnie potwierdzoną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo - zasadę powyższą potwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Norma prawna uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową, a tym samym za naruszająca zawarte w Konstytucji przepisy proceduralne (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) stanowi wadliwą podstawę prawną, a w konsekwencji wydana na takiej podstawie decyzja uznana być powinna za nielegalną. W kwestii zgodności § 5 ust. 1 pkt 2 rozp. z 17 października 2001 r. z delegacją ustawową wynikającą z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z: 17 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 522/11, 28 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 512/13, 20 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 151/15, gdzie przesądzono jednoznacznie, że § 5 ust. 1 pkt 2 rozp. z 17 października 2001 r. nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia o zwrocie udzielonej policjantowi pomocy finansowej. Sąd przyjął, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne: 1) mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia; 2) mieć charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania; 3) mieć charakter szczegółowy pod względem treściowym, tzn. wskazywać ma wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz.1). Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji Minister właściwy do spraw wewnętrznych określić miał, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Przypadek, w którym pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) podlega zwrotowi przedstawiony został przez ustawodawcę w treści art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji. Określenie zatem na poziomie aktu wykonawczego innych jeszcze przypadków, w których pomoc ta ma być zwracana powoduje, że upoważnienie wykorzystane zostało do innych celów, aniżeli wskazane w art. 94 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji. Tym samym przepis § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza materię określoną w upoważnieniu ustawowym do jego wydania. Sąd w składzie orzekającym podtrzymuje dotychczasową linię orzeczniczą prezentowaną w przywołanych wyżej wyrokach. Zaprezentowane stanowisko, potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7/04), w którym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ustawa o Policji ani nie formułuje "zasad przyznawania" analizowanego świadczenia, w sposób, który nadawałby mu charakter uznaniowy, ponieważ mówi o "określaniu wysokości" równoważnika, ani też nie przewiduje możliwości badania przeznaczenia wypłaconego równoważnika. Krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest oczywisty na poziomie ustawowym. Intencją ustawodawcy nie było zatem wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dostępności do analizowanego świadczenia, ani uznaniowości jego przyznawania. Podmiot staje się uprawniony (po złożeniu wniosku) do równoważnika z mocy samego prawa, a jedynym elementem, który wymaga rozstrzygnięcia, to jego wysokość. W samej ustawie o Policji ustawodawca przesądził, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. Tak więc sama istota pojęcia "zwrot" świadczenia nie budzi żadnych wątpliwości natury prawnej. Zasadą jest bowiem, iż świadczenie nienależnie pobrane powinno zostać zwrócone. Obowiązek zwrotu może się wiązać zarówno z faktem, iż wnioskującemu o takie świadczenie nie przysługiwało ono od początku (w całości lub w części), jak i z faktem, iż przesłanki kształtujące to prawo następnie wygasły lub uległy ograniczającej modyfikacji. Cofanie przyznanego świadczenia wiąże się - w języku prawniczym - z drugą sytuacją rodzącą obowiązek zwrotu. Pojawienie się w czasie późniejszym nowych okoliczności wyłączających prawo do dalszego świadczenia, albo ograniczających to prawo skutkuje cofnięciem - jeśli odbywa się na podstawie zasad, które obowiązywały przy jego przydziale. Sytuacja taka z reguły dotyczy świadczeń okresowych lub powtarzalnych. Tak więc jeśli świadczenie jest jednorazowe, to określanie zasad cofania przyznanego świadczenia staje się bezprzedmiotowe. Tak więc trudno uznać, iż zwrot "zasady cofania" i "zwracania" może być rozpatrywany w oderwaniu od "określania wysokości i zasad przyznawania" świadczenia i że działa samoistnie. Wobec powyższego z ustawy wynika, iż zasady cofania oraz zwrotu równoważnika są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzania) prawa do świadczenia i stanowią ich pochodną. Są zatem w takim samym stopniu określone, jak te ostatnie, a na podstawie upoważnienia ustawowego, o którym mowa m.in. w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji właściwy minister upoważniony był do techniczno - proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem przedmiotowego świadczenia, a nie samodzielnego określania, w jakich przypadkach pomoc finansowa podlega zwrotowi. Przenosząc te spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, gdyż nie mógł stanowić jej § 5 ust. 1 pkt 2 rozp. z 17 października 2001 r. z przyczyn przedstawionych powyżej. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że organowi administracji publicznej nie można zarzucić naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji w związku z wiążącą go zasadą legalizmu, jednak sądowa kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana w kryteriach legalności musi uwzględnić wadę prawną decyzji polegającą na zastosowaniu aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją lub ustawą. Uwzględnienie skargi winno skutkować umorzeniem postępowania przed organem I instancji co powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 145 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a jak w sentencji. Błędnie zastosowany w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej przepis ma bowiem charakter materialno-prawny.