IV SA/Wa 325/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia postanawia: odrzucić skargę. W dniu 26 stycznia 2018 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Burmistrza Miasta Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] uchylające postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wyrażające stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia polegającego na "Uruchomieniu Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" zlokalizowanego na działkach [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] z obrębu [...] w gminie Z. przy ul. [...]" nie przebiega etapowo oraz, że nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej do wniesienia skargi, Burmistrz Miasta Z. nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję administracyjną jako organ administracji publicznej (organ państwa) w pierwszej instancji. Organom tym nie służy prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem nie obejmuje ich pojęcie "każdy" użyte w powołanym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 818/05 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (por. J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2/2006). Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego, czyli innymi słowy strony postępowania z uwagi na bycie podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej (art. 28 kpa) oraz w charakterze podmiotu, którego organ wydaje decyzję. W tym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach: z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/08; z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2377/10; z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1311/11 i postanowieniach: z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt I OZ 1646/06; z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 207/14 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje. Za takim stanowiskiem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny już w znacznie wcześniejszym swoim orzecznictwie, np. w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 październik 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 (Lex nr 44493), czy w wyroku z dnia 26 maja 1982 r., sygn. akt SA/Gd 165/82 (LEX nr 9681) oraz w postanowieniu z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90 (LEX nr 10166), stwierdzając w nim, że "W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieoczekiwanych konsekwencji również na gruncie stosowania przepisów proceduralnych, na przykład do pozbawienia znaczenia przepisów różnicujących wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony albo wywodzenia dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po jej doręczeniu adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla swoich interesów. Przede wszystkim zaś przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". (...) Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. W rezultacie ani gmina, ani żaden organ gminy nie są uprawnieni do zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji organu odwoławczego." Stanowisko to zachowuje aktualność również na gruncie obowiązującej regulacji prawnej. Zgodnie zatem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowania. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie (dominium) i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 kwietnia 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (Lex nr 79089, również dostępna na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Wobec powyższego organ wydający w sprawie decyzję w pierwszej instancji nie ma przymiotu strony w dalszych stadiach tego postępowania, jak również nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu na decyzję ostateczną. Przyjęte przez Sąd stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139, Lex nr 523793), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której burmistrz (prezydent, wójt) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Z. działał jako organ administracji właściwy do wydania postanowienia w sprawie dotyczącej wyrażenia stanowiska, że przedmiotowa inwestycja przebiega etapowo. W tej sytuacji Burmistrz Miasta Z. nie był stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ, wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, co nie czyni z niego strony tego postępowania. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Zgodnie z regułą ne quis iudex in propria causa role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne, a skutkiem ich połączenia powinno być wyłączenie się organu w sprawie, której przedmiotem jest stosunek cywilnoprawny z udziałem danej gminy. Wyłączenie możliwości korzystania z praw strony przez Burmistrza Miasta Z., działającego jako organ administracji publicznej, skutkuje brakiem legitymacji procesowej strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez Burmistrza Miasta Z. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.