II SA/Rz 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 11/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi W. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku W. L. z [...] września 2017 r., decyzją z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] – wydaną m.in. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: K.p.a.) oraz art. 2, art. 4, art. 5 ust. 3 i art. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.; dalej: u.p.p.w.dz.) - odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko: O. M. (ur. [...] lutego 2000 r.) na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. W uzasadnieniu jako powód odmowy wskazano przekroczone kryterium dochodowe; wobec obowiązującej względem wnioskodawczyni kwoty 1200 zł miesięcznie na jednego członka rodziny, dochód rodziny wyniósł 4 419,59 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na członka rodziny daje kwotę 1473,20 zł i przekracza kwotę uprawniającą do przyznania świadczenia. Dodatkowo organ wskazał, że O. M. [...] lutego 2018 r. ukończy 18 lat, zatem nie będzie pierwszym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu u.p.p.w.dz. W odwołaniu W. L. zarzuciła niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała na błędnie ustalony dochód na członka rodziny. Podała, że w ramach tego dochodu w 2016 r. zostały wypłacone odsetki od odszkodowania oraz umorzone odsetki za lokal, wodę i ścieki. Jej zdaniem "jest to dochód o jakim mowa w art. 20 ust. 1", który nie powinien być wliczany; uwzględniane są w nim dochody opodatkowane z art. 27, art. 30 b, art. 30 e i art. 30 f. Ponadto jest to dochód jednorazowy. SKO w/w decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 2, art. 4, art. 5 ust. 3 i art. 10 u.p.p.w.dz. oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa doświadczenia wychowawczego (Dz. U. poz. 1465), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając brak podstaw do jego zmiany. Podniosło, iż ponowne przeliczenie dochodu rodziny wykazało, że dochód osiągnięty w 2016 r. przez członków rodziny wyniósł ogółem 53 035,06 zł, na który składa się: - dochód opodatkowany w wysokości 51 882,03 zł, obejmujący dochód wnioskodawczyni 27 383,29 zł (w tym 20 976,49 zł z tytułu wypłaty odsetek przez Towarzystwo Ubezpieczeniowe [...] oraz 6 386,80 zł z tytułu umorzenia odsetek z tytułu najmu, wody i ścieków) oraz dochód ojca dziecka – 24 498,74 zł (w tym 15 245,04 zł z tytułu zatrudnienia i 9 253,70 zł z tytułu wypłaty odsetek przez w/w Towarzystwo Ubezpieczeniowe); - dochody nieopodatkowane w wysokości 1 173,03 zł (obejmujące stypendium szkolne wskazanego dziecka w wysokości 960 zł i kwotę 213,03 zł otrzymaną z tytułu zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci). Ustalony miesięczny dochód rodziny wyniósł zatem 4 419,59 zł, co w przeliczeniu na jednego członka 3-osobowej rodziny wnioskodawczyni daje kwotę 1 473,20 zł przekraczającą kryterium dochodowe 1 200 zł na osobę w rodzinie. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła W. L. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie ich zmianę i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. niewłaściwe przyjęcie, że do dochodu w rozumieniu tej ustawy wlicza się przychód o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania przez organ powodów z których wynika wliczenie poszczególnych składników dochodów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym zakresie Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na jej załatwienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na syna O. M. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.p.p.w.dz. Świadczenie to, którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1), przysługuje osobom o których mowa w art. 4 ust. 2 (m.in. matce lub ojcu), w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1). Wyłącznie w przypadku ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko niezbędne jest spełnienie kryterium dochodowego, które nie może przekraczać 800 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, a w przypadku gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności - 1 200 zł (art. 5 ust. 3 i 4). Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że miesięczny dochód na członka rodziny przekracza dopuszczalne kryterium dochodowe, w związku z czym wnioskowane świadczenie się nie należy. Rzecz jednak w tym, że SKO podzielając te ustalenia i stwierdzając "brak podstaw rzeczywistych i formalnych do zmiany wydanego rozstrzygnięcia", faktycznie ograniczyło się do powielenia rozstrzygnięcia organu I instancji co do rodzaju wziętych pod uwagę dochodów i ich przeliczenia względem obowiązującego kryterium dochodowego, całkowicie pomijając odniesienie się do przedstawionych w odwołaniu argumentów wskazujących na błędne uwzględnienie tych dochodów. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wynikająca z art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności, zgodnie z którą strona tego postępowania w sprawie w której orzekał już organ I instancji ma prawo do ponownego merytorycznego jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Z faktu, że jest to dokonywane przez organ wyższego stopnia wynika, że nie może on ograniczyć się do pobieżnej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie i treści odpowiadającej rozstrzygnięciu organu I instancji. Wynika to z kompetencji jakie dla organu odwoławczego wynikają z art. 138 § 1 i 2 K.p.a., który może utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, uchylić ją w całości albo w części i jednocześnie orzec co do istoty sprawy, uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, umorzyć postępowanie odwoławcze bądź uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega więc na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez mający zastosowanie w sprawie przepis prawa materialnego, ocenę zebranych dowodów wraz z usunięciem ewentualnych naruszeń popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowanie się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. II OSK 2720/11, LEX nr 1145626 i z dnia 21 kwietnia 2011 r. II FSK 1852/09, LEX nr 1081276). Tak określone kompetencje organu odwoławczego nakazują przyjąć, że jego rozstrzygnięcie jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji ma charakter merytoryczny a nie kontrolny. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r. II OSK 1266/15, LEX nr 2271250). Konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz podniesionych w odwołaniu zarzutów podyktowana jest także treścią art. 8 K.p.a. z której wynika zasada pogłębiania zaufania obywateli (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania), art. 11 K.p.a. wyrażającym zasadę przekonywania (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy) oraz art. 107 § 3 K.p.a. określającego warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Jak już wspomniano, z powyższych wymogów Kolegium nie wywiązało się w sposób prawidłowy, gdyż w żaden sposób nie ustosunkowało się do zawartych w odwołaniu twierdzeń skarżącej (stojących w całkowitej opozycji do przyjętych ustaleń), mogących w jej ocenie rzutować – poprzez przekroczenie kryterium dochodowego wynikające z ewentualnego błędnego jego obliczenia na podstawie rodzaju wykazanych przez nią dochodów – na prawo do pobierania świadczenia wychowawczego. W tym zakresie Sąd zwraca uwagę, że u.p.p.w.dz. definiując w art. 2 pkt 1 pojęcie dochodu, odsyła do jego rozumienia zawartego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej: u.ś.r.); stosownie do jej art. 3 pkt 1 a, "dochód" co do zasady (z uwzględnieniem pkt 1 b i c) oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i 30 f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2032 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponieważ w aktach sprawy organu I instancji znajdują się kserokopie poświadczonych za zgodność z oryginałem formularzy PIT-8C "Informacja o wypłaconym stypendium, o przychodach z innych źródeł oraz o niektórych dochodach z kapitałów niepieniężnych" dotyczących uwzględnionych przy wyliczaniu kryterium dochodowego wysokości przychodów wnioskodawczyni i jej męża o których mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (z tytułu wypłaty odsetek przez [...] Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. na kwoty 9 253,70 zł i 20 976,49 zł oraz umorzenia odsetek z tytułu najmu, wody i ścieków przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na kwotę 6 386,80 zł), celem urzeczywistnienia zasady dwuinstancyjności postępowania wymagało to w praktyce dokonania przez SKO wykładni art. 3 pkt 1 a u.ś.r. celem wyjaśnienia, dlaczego przychody z tych źródeł zostały uwzględnione przy wyliczaniu kryterium dochodowego warunkującego prawo wnioskodawczyni do świadczenia. Podkreślić w związku z tym należy, że z wyrażonej w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrolnej funkcji sądów administracyjnych względem działalności administracji publicznej wynika, że dokonując oceny działań organów administracji sądy te nie stanowią kolejnej instancji w sprawach należących do ich właściwości i nie są uprawnione do podejmowania w nich merytorycznych rozstrzygnięć. Oznacza to, że nie jest w opisanej sytuacji możliwe odniesienie się Sądu niejako "za organ" do zarzutów odwołania (charakter tych naruszeń w znacznej mierze można by odnieść także do rozstrzygnięcia organu I instancji). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu II instancji będzie ponowne przeanalizowanie – przez pryzmat zarzutów odwołania - zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonanie ich oceny oraz wyjaśnienie zajętego stanowiska. Sąd zwraca przy tym uwagę na fakt, że w aktach sprawy brak jest orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność O. M. (od czego uzależnione jest zastosowanie kryterium dochodowego – 1 200 zł). Istotne jest również, że w trakcie okresu świadczeniowego, tj. [...] lutego 2018 r. kończy on 18 lat, a zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.p.p.w.dz., świadczenie wychowawcze przysługuje do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Niezależnie więc od uznania, czy takie świadczenie od 1 października 2017 r. na niego przysługiwało, organ orzekając o jego przyznaniu bądź odmowie przyznania nie powinien wydawaną decyzją obejmować okresu późniejszego (po ukończeniu przez dziecko 18 lat). W toku ponownego rozpatrywania sprawy SKO oceni więc również, czy wobec odmowy przyznania wnioskodawczyni prawa do tego świadczenia przez organ I instancji, uchybienie to (związane z dokonaną odmową na cały okres świadczeniowy, tj. do 30 września 2018 r.) w kontekście zarzutów odwołania miało wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Burmistrza. Końcowo już Sąd – w nawiązaniu do art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. - pragnie zwrócić uwagę na zbędność zawartego w zaskarżonej decyzji pouczenia odnoszącego się do wymogu uiszczania opłaty sądowej od skargi i przytaczania treści całego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.), gdy zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a., nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie organu w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej; do tej kategorii należy sprawa dotycząca ustalania prawa do świadczenia wychowawczego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.