I OSK 755/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 176/18 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 176/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.S. Zaskarżyła wyrok w całości. Sądowi I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła I. naruszenie prawa materialnego: a) art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. Nr 115, poz. 741) przez jego błędną wykładnię i uznanie, że kwestia merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego może być jedynie oceniona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w sytuacji, gdy art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: - brak należytej analizy przez Sąd zgromadzonego przez organy I i II instancji materiału dowodowego, w szczególności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego mimo, że rzeczoznawca posługiwał się nieokreślonymi skalami ocen i kryteriami, a dokonana wycena nie mogła zostać uznana za w pełni logiczną, spójną i odzwierciedlającą rzeczywiste cechy wycenianej nieruchomości, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku; - arbitralne uznanie przez Sąd, iż postępowanie organów administracji było prawidłowe, w szczególności, iż wobec wątpliwości co do operatu szacunkowego zgłaszanych przez strony postępowania, organy administracji podjęty wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mimo że nie zwrócono się do rzeczoznawcy o uzupełnienie operatu lub wyjaśnienie istniejących wątpliwości w formie pisemnej lub w obecności stron. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2019 r., poz. 121 ze zm.- u.g.n.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość w sprawie, w której rozstrzygnięcie zostało oparte o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 1363, ze zm.), stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ww. ustawy, dotyczącym momentu, na który ocenia się wartość nieruchomości. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) oraz dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły, szacując nieruchomość, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość, kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Opinia biegłego, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jest dowodem w postępowaniu administracyjnym, który może być przeprowadzony gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych i udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2858/18, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16). Skoro operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), to jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Bez wątpienia zatem organ administracji nie jest zwolniony od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez rzeczoznawcę. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat powinien więc zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości, będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 346/16, LEX nr 2 481 470). Jak słusznie stwierdził sąd wojewódzki, w niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat dotyczący przedmiotowej nieruchomości oparty jest na prawidłowej metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące tam ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Operat ten, jako podstawowy dowód w sprawie, został poddany prawidłowej ocenie organu w kontekście przepisów postępowania dowodowego, uregulowanych w k.p.a. Przypomnieć jednocześnie należy, że skarżąca kasacyjnie zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, kwestionowała złożony w sprawie operat szacunkowy tylko pod kątem oszacowanej w nich wartości nieruchomości, na co miało wpływ, zdaniem skarżącej, przyjęcie "ocen punktowych cen rynkowych przyjętych do porównania nieruchomości". Bez wątpienia, strona jest uprawniona do kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, ale prawidłowość sporządzenia operatu w zakresie samej wyceny może być podważana wyłącznie w ramach procedury zakreślonej w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 401/16, LEX nr 2 444 402). Pamiętać trzeba, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Jeśli organ nie poweźmie wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1420/19, LEX nr 3 020 897). Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca kasacyjnie takiego wniosku nie złożyła, ograniczając swoją negatywną ocenę do wskazywania na zaniżoną wycenę gruntu. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że brak zgody strony na dokonaną wycenę powinien stanowić podstawę do podważenia przedmiotowego operatu szacunkowego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przypomnieć należy, że ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ (pracownicy aparatu administracyjnego) w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. Jak wspomniano wyżej o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Wskazywane przez skarżącą kasacyjnie oceny punktowe są elementem metody i techniki szacowania, a zatem, w tym zakresie nie jest możliwa ingerencja organu. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, w szczególności w zakresie przyjętej metody i techniki wyceny. Tym samym należało uznać, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że sporny operat szacunkowy spełnia wymogi formalne i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przedstawiono w nim sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości, które nie zostały skutecznie zakwestionowane, został oparty na niepodważonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i obszernie uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości, jak również ustaleniu współczynników korygujących. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a została oddalona