II SA/Rz 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy ( dalej : "organ I instancji") z dnia [...].08.2017 r. nr [...].odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej na dz. nr ew.gr. 918 położonej w miejscowości G. na rzecz A.P.". W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu j i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p." ). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że w wnioskiem z dnia 2 czerwca 2017 r. A. P. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]Wójt Gminy odmówił wnioskowi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi tj. ustawą z dnia 18.07.2001 r. prawo wodne i rozporządzenia nr 16/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 4 września 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej w miejscowości G., gmina , powiat, województwo a dokładnie § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym na terenie ochrony pośredniej I rzędu, zbabrania się dodatkowo (poza tym co wymieniono w ust. 1 ) lokalizowania nowych obiektów budownictwa mieszkalnego, zagrodowego, użyteczności publicznej, usługowego, handlowego, przemysłowego i turystycznego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. wskazał, że nie zgadza się z argumentacją organu I instancji dotyczącą położenia wnioskowanej działki w strefie ochronnej wody podziemnej I rzędu, gdyż na sąsiednich działkach znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Jego zdaniem przedmiotowa działka znajduje się w znacznej odległości od ujęcia wody, a ponadto posiada wszystkie media tj. wodę , prąd i gaz oraz kanalizację przez którą odprowadzane będą ścieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentów odwołania i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wydania decyzji odmownej przez organ I instancji był bak zgodności z przepisami odrębnymi. Ustalenia te, jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski organ odwoławczy w całości podzielił. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należą regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody , prawa wodnego, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze, Kraków 2004, s. 213). Za prawidłowe w związku z tym organ odwoławczy uznał stanowisko organu I instancji, że do przepisów odrębnych, o których mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 18.07.2001 r. prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121; dalej: "P.w." ). Na podstawie art. 58 ust.1 P.w. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wydał rozporządzenie Nr 16/2014 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej zlokalizowanego w miejscowości G. , gmina , powiat łańcucki, województwo podkarpackie (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 2014r. poz. 2406). Powyższe rozporządzenie zostało zmienione przez rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 10.05.2017 r. (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 2017r. poz. 1958 ). W § 1 ust.1 i tego rozporządzenia ustanowiono strefę ochronną ujęcia wody podziemnej zlokalizowanego w miejscowości G. w gminie , powiecie [...], województwie [...]. Strefę ochronną podzielono na teren ochrony bezpośredniej o powierzchni 0,14 ha, przedstawiony w załączniku nr 1 do rozporządzenia; teren ochrony pośredniej obejmujący obszar o powierzchni 247,21 ha, położony w miejscowości G., gmina oraz w miejscowości D., gmina [...], przedstawiony w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz w załączniku nr 3 do rozporządzenia, zwierający: teren ochrony pośredniej I rzędu, obejmujący obszar o powierzchni 42,10 ha, teren ochrony pośredniej II rzędu, obejmujący obszar o powierzchni 205,11 ha. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia na terenie ochrony pośredniej I rzędu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 lit. a, dodatkowo wprowadza się następujące zakazy: - lokalizowania obiektów budownictwa mieszkalnego, zagrodowego, użyteczności publicznej, usługowego, handlowego, przemysłowego i turystycznego, z wyłączeniem robót budowlanych dotyczących istniejących budynków. Na podstawie materiału dowodowego organ przyjął, że wnioskowana działka o nr 918 położona jest na terenie ochrony pośredniej, a w związku z tym nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów wskazał, że na wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie może mieć wpływu fakt realizacji inwestycji na sąsiednich działkach, gdyż teren ochrony pośredniej I rzędu o którym mowa w rozporządzeniu wyznacza ściśle załącznik graficzny do tego rozporządzenia wyznaczający granicę pomiędzy terenem ochrony pośredniej I rzędu i terenem ochrony pośredniej II rzędu. W skardze do Sądu skarżący podnosi, że nie zgadza się z decyzją, gdyż jego działka otoczona jest z trzech stron istniejącymi budynkami jednorodzinnymi. Na działce znajdują się wszystkie media, wobec czego argument ochrony uważa za chybiony. Za nieuzasadniony uważa również argument dotyczący bezpośredniej odległości od ujęcia, gdyż działkę od ujęcia oddzielają tory głównej magistrali kolejowej K.-L. Lokalizacja strefy ochronnej jego zdaniem została wyznaczona uznaniowo bez uzgodnień z właścicielami działek, arbitralnie przyjęto jako jej granice działkę ewidencyjną będącą drogą dojazdową zamiast torów kolejowych. Podniósł, że nie był stroną postępowania w sprawie wyznaczenia strefy ochronnej oraz, że ograniczenie zostało wprowadzone niezgodnie z art 54 ust. 3 i 55 ustawy P.w. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły m.in. przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektów budowlanych lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem bezspornym jest, iż obecnie dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest miejscowego planu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie istotę sporu stanowi spełnienie ostatniego z powyższych warunków. Organy orzekające prawidłowo przyjęły, iż takim przepisem odrębnym jest art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 519), stosownie do którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Strefę ochronną ustanawia zaś, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. P.w.). Przepis art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne przewiduje, że akt prawa miejscowego odnoszący się do ustanowienia strefy ochronnej, zawiera zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują. Zakres rzeczowy tego rodzaju aktu jest zatem stosunkowo szeroki, a jego mocą możliwe jest ingerowanie w sposób korzystania z terenu. Wskazane przykładowo w art. 54 prawa wodnego zakresy ingerencji świadczą, że na podstawie rozporządzenia o ustanowieniu strefy ochronnej możliwa jest ingerencja w zakresach podlegających regulacji w różnych aktach prawnych, związanych np. z utrzymaniem czystości i porządku w gminach (ograniczenia dotyczące mycia pojazdów mechanicznych, grzebania zwłok zwierzęcych), gospodarką ściekową, stosowaniem nawozów czy lokalizowaniem rozmaitych inwestycji. Należy zatem uznać, że akt prawa miejscowego dotyczący ustanowienia strefy ochronnej może być samodzielnym źródłem ograniczeń w korzystaniu z terenu, w tym ograniczeń w jego zagospodarowaniu poprzez zabudowę, o czym wprost świadczą wymienione w art. 54 prawa wodnego rodzaje zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu różnych obiektów budowlanych. Świadczy o tym także konieczność uwzględniania tych ograniczeń przy uchwalaniu planu miejscowego i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1666/14). W dniu 4 września 2014r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne wydał rozporządzenie Nr 16/2014 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej zlokalizowanego w miejscowości G. , gmina , powiat ,województwo [...] (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 2014r. poz. 2406). Powyższe rozporządzenie zostało zmienione przez rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 10.05.2017 r. (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 2017r. poz. 1958 ). Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 w/cyt. rozporządzenia ustanawia się strefę ochronną ujęcia wody podziemnej zlokalizowanego w miejscowości G. w gminie , powiecie [...], województwie [...], zwaną dalej strefą ochronną. Strefę ochronną dzieli się na: 1) teren ochrony bezpośredniej o powierzchni 0,14 ha, przedstawiony w załączniku nr 1 do rozporządzenia; 2) teren ochrony pośredniej obejmujący obszar o powierzchni 247,21 ha, położony w miejscowości G., gmina oraz w miejscowości D., gmina [...], przedstawiony w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz w załączniku nr 3 do Rozporządzenia, zwierający: a) teren ochrony pośredniej I rzędu, obejmujący obszar o powierzchni 42,10 ha, b) teren ochrony pośredniej II rzędu, obejmujący obszar o powierzchni 205,11 ha. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia na teren ochrony pośredniej I rzędu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 lit. a, dodatkowo wprowadza się następujące zakazy: lokalizowania obiektów budownictwa mieszkalnego, zagrodowego, użyteczności publicznej, usługowego, handlowego, przemysłowego i turystycznego, z wyłączeniem robót budowlanych dotyczących istniejących budynków. Z zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego bezsprzecznie wynika , iż wnioskowana działka o nr 918 w G. położona jest w terenie ochrony pośredniej I rzędu , co jednoznacznie wskazuje załącznik nr 3 arkusz 5 do omawianego rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie . W związku z powyższym należy stwierdzić, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W razie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji doszłoby do naruszenia przepisów odrębnych, tj. § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Nr 16/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 4 września 2014r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej zlokalizowanego w miejscowości G., gmina , powiat [...], województwo [...] (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 2014r. poz. 2406) wydanego na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. P.w. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. skarżący wyjaśnił, że nie kwestionuje okoliczności, że działka nr 918 poł. w G. znajduje się w strefie ochrony pośredniej I, w której wg Rozporządzenia DRZGW w Krakowie wyłączona jest lokalizacja zabudowy mieszkalnej i zagrodowej. Oś sporu stanowi zgodność tegoż Rozporządzenia z ustawą prawo wodne, a w szczególności art. 54 i art. 55 prawa wodnego. Odnosząc się do zarzutów Sąd stanął na stanowisku, że powołany przepis nie pozostawia wątpliwości co do braku możliwości lokalizowania na tym terenie budynków mieszkalnych. Nie pozwala również na przyjęcie, by rozstrzygając w zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ zobowiązany był do niejako korygowania norm tego rozporządzenia, dokonując każdorazowo oceny, czy planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ujęcia wody. Zauważyć bowiem trzeba, że owo Rozporządzenie stanowi akt prawa miejscowego i jest wyrazem realizacji przyznanych przepisem art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej kompetencji do tworzenia w ściśle określonym zakresie w sposób samodzielny prawa. Rozporządzenie to nie jest zatem aktem wydanym w celu wykonania przepisów ustawy, jego związek z zawartym w ustawie upoważnieniem jest względnie luźny, pozwalając na nieco większą swobodę jego stanowienia niż ma to miejsce w przypadku wydawania rozporządzeń wykonawczych. Skoro zatem z woli Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, w wydanym na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne rozporządzeniu, na obszarze, na którym położona jest działka skarżącego wprowadzono m.in. zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, to organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie był uprawniony do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie powyższej regulacji. Nawet przekonanie, że powołana norma Rozporządzenia poszerza zakres ograniczeń ustawowych określonych w art. 54 – 57 P.w. i nie może być uznana za uzasadnioną w świetle celu, jakiemu służą wymienione w tym przepisie ograniczenia ustawowe, nie mogło stanowić przesłanki do odmowy zastosowania przepisów tego Rozporządzenia. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 876/08, z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 852/11). Tym samym oczekiwanie, że organ, do którego wpłynął przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisów aktu prawa miejscowego, samodzielnie dokona oceny pozwalającej na stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości, że w tym konkretnym przypadku planowana inwestycja stanowi, bądź nie stanowi zagrożenia dla ujęcia wody, nie znajduje uzasadnienia (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1156/13). Nie można także podzielić zarzutu naruszenia przez organ art. 6 i 8 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmienne potraktowanie wniosku skarżącego niż innych, jego zdaniem, analogicznych spraw o ustalenie warunków zabudowy w obszarze strefy ochronnej. Konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, ale ta kontrola może być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną. Wynikająca z art. 6 kpa zasada praworządności oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 kpa, nakładają na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zastrzec jednak trzeba, że obowiązek ten nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 183/06, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za naruszenie wskazanych zasad należałoby uznać wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawy prawnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, albowiem, jak wskazał sam skarżący, naruszeń tych upatruje ze względu na decyzje wydane w innych sprawach, z udziałem innych stron (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2539/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie zaś naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji podkreślić trzeba, że każde postępowanie administracyjne jest postępowaniem indywidualnym i organ administracji nie jest związany innymi rozstrzygnięciami podjętymi w sprawach podobnych, albowiem w każdej nowej może nastąpić odmienna interpretacja stanu faktycznego. Fakt podjęcia określonych decyzji administracyjnych w sprawach podobnych przez ten sam organ, nie nakłada obowiązku rozstrzygania kolejnych postępowań w identyczny sposób albowiem każda sprawa jest indywidualna i rozstrzygana w sposób odrębny. Ponadto powoływanie się na inne decyzje nie jest argumentem bezwzględnie narzucającym organowi podjęcie określonego rozstrzygnięcia, chociażby dlatego, że rozstrzygnięcia te, pomimo występowania w obrocie prawnym, nie muszą być przecież prawidłowe, w konsekwencji czego organ mógł zmienić swoje stanowisko prezentowane w dotychczas rozstrzyganych sprawach. W innym bowiem przypadku, ewentualne błędne rozstrzygnięcie określonej sprawy skutkowałoby koniecznością powielania go w innych - podobnych. Takie rozumienie przepisu art. 32 Konstytucji RP jest wadliwe i nie zasługuje na uwzględnienie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1799/07). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.