II OSK 1156/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia del. NSA Janina Kosowska sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 802/12 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. oddalił skargę I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. poprzedniej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2011 r., którą odmówiono ustalenia na wniosek I. Z. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego uznając, że w sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu I. Z. zarzuciła organowi naruszenie art. 51, art. 54 i art. 58 Prawa wodnego w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska poprzez zastosowanie sprzecznego z przepisami Prawa wodnego § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon. W uzasadnieniu powołano się na wyrok WSA w Kielcach wydany w sprawie II SA/Ke 674/08, w którym wyrażono pogląd, że w strefie ochronnej ujęcia wody nie obowiązują ustawowe zakazy wszelkiej działalności, a jedynie takiej, która może spowodować obniżenie jakości ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że przedmiotowy teren jest położony w strefie ochronnej określonej cyt. wyżej rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 58 ust. 1 Prawa wodnego. Wskazana we wniosku działka znajduje się w strefie ochrony pośredniej, na obszarze o pow. 634,6 ha. W strefie tej obowiązuje wynikający z § 4 ust. 2 pkt 10 zakaz lokalizowania m.in. budynków mieszkalnych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, określonymi na mapie stanowiącej załącznik nr 2, a także wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 11 zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Kolegium wyjaśniło, że Prawo wodne nie wprowadza zamkniętego katalogu zakazów, nakazów i ograniczeń obowiązujących w strefie ochronnej, dlatego dopuszczalne jest ustanawianie innych zakazów niż wymienione w ustawie. Muszą one jednak być związane i służyć realizacji celu, dla którego zostały ustanowione, tj. zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Powołano się na wyrok WSA w Kielcach, który w sprawie II SA/Ke 674/08 stwierdził, że cyt. rozporządzenie Dyrektora RZGW w Krakowie wprowadziło w § 4 ust. 2 pkt 11 generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania gruntu, stanowiącego teren ochrony ujęcia wody. Jednocześnie organ przytoczył stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w wyroku o sygn. akt II SA/Ke 371/11, zgodnie z którym nieuzasadnione jest przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego, który de facto miałby oceniać prawidłowość wniosków wynikających z opracowań hydrogeologicznych będących podstawą wydania przez Dyrektora RZGW w Krakowie aktu prawa miejscowego. Organ wskazał na otwarty charakter zakazów wymieniowych w art. 54 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, co oznacza, że właściwy organ, o ile uzna to za uzasadnione przesłankami, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, może wprowadzić inne zakazy, nie wymienione w cyt. przepisie. W przywołanym w odwołaniu wyroku w sprawie II SA/Ke 674/08 WSA w Kielcach nie stwierdził nieważności cyt. rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie. W tamtej sprawie chodziło o lokalizację stacji telefonii komórkowej, inwestycji raczej jednostkowej, której funkcjonowanie nie może mieć wpływu na zanieczyszczenie gruntu, a tym samym jakość ujmowanej wody czy wydajność ujęcia. Inaczej jest w przypadku budowy domów mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą. Gdyby uznać, że zakaz wprowadzony przez Dyrektora RZGW jest niezgodny z art. 54 Prawa wodnego, oznaczałoby to dopuszczenie zabudowy wszystkich położonych w tej strefie działek, a to niewątpliwie miałoby negatywny wpływ na przydatność ujmowanej wody i wydajność ujęcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci opinii geologiczno-hydrologicznej, pisma Wodociągów Kieleckich, załączników do wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz pisemnych oświadczeń składanych przez skarżącą, a także niedokonanie analizy wszystkich warunków przewidzianych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze zarzucono ponadto organowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Nr 5/2005 Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że przepis ten wyklucza możliwość realizacji inwestycji bez względu na to, czy wywoła ona niekorzystne zmiany na obszarze ochrony wód i spowoduje zagrożenie wód podziemnych, a także naruszenie art. 54 i 58 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dopuszczają one możliwość wprowadzenia innego katalogu ograniczeń i zakazów niż wynikający z art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, że nie ma konieczności każdorazowego badania, czy ograniczenia te służą realizacji celu, dla którego zostały ustanowione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd wskazał, że zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena, czy planowana inwestycja, polegająca na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej u.p.z.p.), w tym m.in. wymóg zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (pkt 5). W ocenie Sądu organy I i II instancji słusznie przyjęły, że budowa budynku jednorodzinnego na działce znajdującej się na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a mianowicie z § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 220, poz. 2610). Przepis art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145) stanowi wprost, że strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57. Tym samym organy orzekające w niniejszej sprawie, prawidłowo uznając powołany przepis rozporządzenia za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., mając na względzie, że budowę domu jednorodzinnego zaplanowano w granicach strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej miały obowiązek zbadać, czy inwestycja ta nie narusza przepisów rozporządzenia ustanawiającego ową strefę. Dokonując oceny zawartego w § 4 ust. 2 pkt 10 cyt. rozporządzenia zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon, poza terenami przeznaczonymi na ten cel, w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stwierdził sprzeczności tego zakazu z wynikającymi z przepisów ustawy Prawo wodne, zasadami regulującymi ochronę zasobów wodnych na terenach strefy ochrony pośredniej. Jak podkreślił Sąd, zakres zakazów, nakazów i ograniczeń możliwych do wprowadzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wskazuje art. 54 ust. 1 Prawa wodnego. Wynika z niego, że na takich terenach może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia przy czym ustawa przykładowo ("w szczególności") wskazuje szereg takich zakazów lub ograniczeń. Wśród nich nie został wymieniony generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu stanowiącego teren ochronny ujęcia wody lub zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy. Wprowadzenie takich zakazów jest jednak możliwe pod warunkiem, że służyłyby one wskazanemu w początkowej części przepisu art. 54 ust. 1 celowi, to jest zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia (por. przywołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. II OSK 1404/07). W świetle powyższego Sąd stwierdził, że właściwy organ, o ile uzna, że jest to uzasadnione przesłankami, o których mowa na wstępie art. 54 ust. 1, może wprowadzić inne, nie wymienione w tych przepisach zakazy. Zawarty w skardze zarzut, jakoby katalog ten był zamknięty, Sąd uznał za nieuzasadniony, bowiem w art. 54 ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca poprzez użycie sformułowania "a w szczególności" wskazał, że wymienione w punktach zakazy mają charakter przykładowy. Następnie Sąd wywiódł, że w piśmie Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. z dnia 25.11.2010 r. wskazano, iż strefa ochronna ujęcia wody podziemnej Kielce-Białogon została ustanowiona na podstawie sporządzonej przez uprawnione osoby "Dokumentacji hydrogeologicznej Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych RE Kielce – aktualizacja zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w Kielcach-Białogonie." Z dokumentacji tej wynika, że strefa taka powinna być ustanowiona ze względu na potrzebę ochrony ilości ujmowanej wody oraz zabezpieczenie ujęcia przed pogorszeniem fizyko-chemicznych własności ujmowanej wody. W roku 1968 zasoby eksploatacyjne ujęcia w Białogonie zostały ustalone na 3600 m³/h. Weryfikacja w roku 1994 wykazała spadek możliwości eksploatacyjnych do poziomu 1400 m³/h. Jako główną przyczynę spadku wydajności ujęcia wskazano postępującą urbanizację, w tym m.in. niekontrolowaną zabudowę w rejonie ujęcia. Kolejna weryfikacja w roku 2003 ograniczyła zasoby ujęcia do poziomu 1040 m³/h. Według autorów dokumentacji sposobem na utrzymanie zasobów eksploatacyjnych na powyższym poziomie jest jedynie zabezpieczenie obszaru umożliwiającego wsiąkanie opadów atmosferycznych poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy w bezpośrednim rejonie ujęcia. Zakaz taki pozwoli ponadto na ograniczenie ilości przenikających zanieczyszczeń do warstwy wodonośnej i utrzymanie wysokiej jakości ujmowanych wód. Analizy przeprowadzane na przestrzeni lat 1994-2003 wykazały bowiem istotny wzrost stężeń azotanów i zasolenia. Sąd uznał zatem, że treść i wnioski zawarte w dokumentacji hydrogeologicznej w pełni uzasadniają wprowadzenie zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie. Zakaz ten służy bowiem celowi określonemu w art. 54 ust. 1 Prawa wodnego, tj. zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. W ocenie Sądu, nie ma sprzeczności między bezwzględnym zakazem zabudowy wprowadzonym w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, a treścią art. 54 ust. 1 Prawa wodnego. Sąd w całości podzielił stanowisko zaprezentowane w piśmie Wodociągów Kieleckich z dnia 25.11.2010r., że budowa jednego domu jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Kielcach zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia może nie wywołać, ale wybudowanie kilku, kilkunastu czy kilkuset spowoduje już takie zmiany, zarówno w ujęciu ilościowym jak i jakościowym. Niewątpliwie taki skutek miałoby stwierdzenie niezgodności z art. 54 ustawy prawo wodne, ustanowionego w § 4 ust. 2 pkt 10 cyt. rozporządzenia zakazu w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji, albowiem w rezultacie prowadziłoby do uznania za dopuszczalną zabudowę wszystkich położonych w tej strefie działek. Sąd zauważył również, że dla postępującego, jak wynika z dokumentacji hydrogeologicznej, zmniejszenia obszaru wsiąkalności wody nie ma znaczenia, podnoszona przez skarżącą argumentacja, dotycząca wyposażenia planowanej inwestycji w system kanalizacji odprowadzającej ścieki. Odnosząc się zaś do wyroku WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 674/08, wydanego w następstwie ponownego rozpoznania sprawy zakończonej orzeczeniem uchylonym przez NSA wyrokiem w sprawie II OSK 1404/07, Sąd stwierdził, że w tamtej sprawie Sąd odmówił zastosowania § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie, wprowadzającego zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Nie oznacza to jednak, że wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora RZGW, pomijając już kwestię, że odmówił on zastosowania § 4 ust. 2 pkt 11, podczas, gdy w niniejszej sprawie chodzi o zakaz wynikający z § 4 ust. 2 pkt 10 tego rozporządzenia. Sprawa II SA/Ke 674/08 dotyczyła lokalizacji stacji telefonii komórkowej, a więc jednostkowej inwestycji, o szczególnym charakterze tj. niezwiązanej ze stałym przebywaniem ludzi i niepowodującej zakłóceń wsiąkania opadów atmosferycznych, której funkcjonowanie nie może mieć wpływu na zanieczyszczenie gruntu, a co za tym idzie jakość ujmowanej wody czy też wydajność ujęcia. Co innego natomiast, gdy wniosek dotyczy budowy domu mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą. Wobec ustalenia, że zaplanowana inwestycja jest sprzeczna z przepisem odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 10 powołanego wyżej rozporządzenia) zbędne było badanie, czy spełnia ona pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. W tych okolicznościach organy zobowiązane były odmówić ustalenia warunków zabudowy, a żądanie przez skarżącą badania pozostałych przesłanek wymienionych w przepisie art. 61 ust. jest nieuzasadnione. Takie bowiem działanie organ powinien podjąć wyłącznie w przypadku ustalania warunków zabudowy na obszarze nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a taka sytuacja jak już wyżej podniesiono, w danej sprawie, nie występuje. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku I. Z., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na skutek nieuchylenia decyzji w całości w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie ustosunkowano się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w postaci: opinii geologiczno-hydrogeologicznej, pism Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o., załączników do wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz pisemnych oświadczeń składanych przez skarżącą w toku postępowania, co skutkowało niewyjaśnieniem kwestii, czy planowana przez skarżącą inwestycja może stworzyć zagrożenie zmniejszeniem przydatności wody lub wydajności ujęcia, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że zawarty w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych w strefie ochrony pośredniej w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji – nie jest sprzeczny z zasadami regulującymi ochronę zasobów wodnych na terenach strefy ochrony pośredniej wynikającymi z przepisów ustawy Prawo wodne; - art. 15 k.p.a. na skutek dokonania przez Sąd samodzielnie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i na tej podstawie dokonania ustaleń faktycznych, co zamyka stronie drogę do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w danej sprawie, co niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona. Uznając w pierwszej kolejności za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie sposób przyjąć, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, by dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z uchybieniem norm zawartych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tej mierze pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podnosi, że organ dokonał niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego pomijając kluczowe dla tej sprawy pisma i opinie składane przez stronę skarżącą. Nie znajdując oparcia dla tak skonstruowanej argumentacji przede wszystkim wskazać należy, że rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z jakim do Prezydenta Miasta Kielc wystąpiła w niniejszej sprawie I. Z., wymagało przede wszystkim uwzględnienia faktu, że działka, której dotyczy wniosek, położona jest w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon, ustanowionej rozporządzeniem Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 220, poz. 2610). Inwestycja zaś stanowiąca przedmiot wniosku polegała na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego. Jak natomiast wynika z § 4 ust. 2 pkt 10 powołanego rozporządzenia, na obszarze objętym strefą pośrednią zabrania się lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel przedstawionymi na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Powołany przepis nie pozostawia wątpliwości co do braku możliwości lokalizowania na tym terenie budynków mieszkalnych. Nie pozwala również na przyjęcie, by rozstrzygając w zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ zobowiązany był do niejako korygowania norm tego rozporządzenia, dokonując każdorazowo oceny, czy planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ujęcia wody. Zauważyć bowiem trzeba, że owo Rozporządzenie stanowi akt prawa miejscowego i jest wyrazem realizacji przyznanych przepisem art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej kompetencji do tworzenia w ściśle określonym zakresie w sposób samodzielny prawa. Rozporządzenie to nie jest zatem aktem wydanym w celu wykonania przepisów ustawy, jego związek z zawartym w ustawie upoważnieniem jest względnie luźny, pozwalając na nieco większą swobodę jego stanowienia niż ma to miejsce w przypadku wydawania rozporządzeń wykonawczych. Skoro zatem z woli Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, w wydanym na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne rozporządzeniu, na obszarze, na którym położona jest działka skarżącej wprowadzono m.in. zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, to organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie był uprawniony do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie powyższej regulacji. Nawet przekonanie organu, że powołana norma Rozporządzenia poszerza zakres ograniczeń ustawowych określonych w art. 54 ustawy Prawo wodne i nie może być uznana za uzasadnioną w świetle celu, jakiemu służą wymienione w tym przepisie ograniczenia ustawowe, nie mogło stanowić przesłanki do odmowy zastosowania przepisów tego Rozporządzenia. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 876/08, z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 852/11). Tym samym oczekiwanie, że organ, do którego wpłynął przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisów aktu prawa miejscowego, samodzielnie dokona oceny pozwalającej na stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości, że w tym konkretnym przypadku planowana inwestycja stanowi, bądź nie stanowi zagrożenia dla ujęcia wody, nie znajduje uzasadnienia. W świetle powyższego, dowody przedstawione przez skarżącą na etapie rozpatrywania jej wniosku przez organ nie mogły przyczynić się do odstąpienia od zastosowania zakazu ustanowionego przepisem § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki. Tym samym nie sposób przyjąć, by - jak wywodzi autor skargi kasacyjnej - w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu doszło do naruszenia reguł postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd oddalając skargę inwestora. Nie znajdując usprawiedliwienia dla podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 15 k.p.a., poprzez dokonanie przez Sąd niepełnej oceny materiału dowodowego sprawy, dokonanej w oparciu o jednostkowe pismo Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. z dnia 25 listopada 2010 r., stwierdzić należy, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w sprawie będącej przedmiotem jego rozpoznania. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przyjęty. W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, by powołanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na pismo Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. nastąpiło z naruszeniem art. 15 k.p.a., statuującym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tych warunkach postawione w skardze kasacyjnej zarzuty musiały zostać uznane za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.