I OSK 1780/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 3/18 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 3/18, po rozpoznaniu skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 29 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniego syna B. D. Do wniosku dołączyła m.in. wyrok Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] o zmianie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w. W. z dnia [...] marca 2016 r. oraz o uznaniu osoby poniżej 16. roku życia, tj.: syna za osobę niepełnosprawną wraz ze wskazaniami od urodzenia do 17 stycznia 2019 r. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Prezydent W. przyznał prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniego syna skarżącej B. D. w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od dnia 1 sierpnia 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że wyrok Sądu uprawomocnił się dopiero 6 czerwca 2017 r., zaś prawomocny wyrok otrzymała dopiero w dniu 24 lipca 2017 r. Wobec tego - zdaniem skarżącej - wniosek o zasiłek pielęgnacyjny został złożony z zachowaniem trzymiesięcznego terminu od "wydania" orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny został złożony przez skarżącą po upływie trzech miesięcy od wydania wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie którego zaliczono syna skarżącej do osób niepełnosprawnych wraz ze wskazaniami - od urodzenia do dnia 31 stycznia 2019 r. Skarżąca wniosek o zasiłek pielęgnacyjny złożyła bowiem w dniu 29 sierpnia 2017 r. Przy czym jednocześnie, uchybienie przez skarżącą preferencyjnemu terminowi nastąpiło z przyczyn od niej zależnych, związanych ze zwykłą niedbałością, niedopatrzeniem. W ocenie Kolegium użyty w przepisie art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, ze zm., dalej: u.ś.r.), zwrot "dzień wydania orzeczenia" należy rozumieć literalnie jako dzień uchwalenia, ogłoszenia lub podjęcia orzeczenia. Użyte w tym przepisie sformułowanie oznacza zatem dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia i stopniu niepełnosprawności, czyli dzień jego podjęcia, a nie uprawomocnienia się. Organ odwoławczy wskazał, że dokonana przez niego interpretacja art. 24 ust. 2a ustawy koresponduje ze stanowiskiem zajmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 189/12 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt. I OSK 1092/16. Zdaniem Kolegium, w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz przedstawionej wykładni przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. wypłata zasiłku pielęgnacyjnego dla syna skarżącej powinna nastąpić od miesiąca złożenia przez osobę go reprezentującą wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, stosowanie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. od dnia 1 sierpnia 2017 r. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 24 ust. 2a ustawy, art. 7, art. 7a, art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że nie kwestionuje daty końcowej, do której przyznano świadczenie, tj. dnia 31 stycznia 2019 r. Kwestionuje natomiast datę początkową, od której przyznano świadczenie pielęgnacyjne, tj. dzień 1 sierpnia 2017 r., gdyż w jej ocenie, świadczenie winno zostać przyznane od dnia 1 lutego 2016 r. Skarżąca zwróciła uwagę na niejednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie interpretacji liczenia terminu 3-miesięcznego w przypadku zmiany orzeczenia dokonanej wyrokiem sądu powszechnego. Zdaniem skarżącej, termin 3-miesięczny winien być liczony od daty uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego, gdyż dopiero od tej daty strona może mieć pewność co do orzeczonej niepełnosprawności. Według skarżącej, organy obu instancji naruszyły przepis art. 7 i 8 K.p.a. gdyż nie uwzględniły interesu wnioskodawcy syna skarżącej - osoby niepełnosprawnej, wymagającej rehabilitacji, na pokrycie której niezbędne są środki pieniężne. Tym samym pozbawienie syna skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 lutego 2016 r. do dnia 31 lipca 2017 r. narusza powołane przepisy, tym bardziej gdy rozbieżne są interpretacje przepisu art. 24 ust. 2a ustawy w zakresie sposobu liczenia okresu wyżej wymienionego terminu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 24 ust. 2a ustawy i przyjęcie, że trzymiesięczny termin do złożenia przez uprawnionego do świadczenia - zasiłku pielęgnacyjnego - uzależnionego od orzeczenia o niepełnosprawności wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia, biegnie zawsze od dnia wydania orzeczenia, w tym wyroku sądu powszechnego o niepełnosprawności, bez względu na datę jego uprawomocnienia. Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a ustawy, wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. Sąd I instancji podzielił stanowisko i argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1863/18 w którym wskazano na konieczność dostrzeżenia, przy interpretacji art. 24 ust. 2a ustawy, różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez sąd powszechny w formie wyroku. W powołanym wyroku NSA zwrócił uwagę na istotny walor wyroku sądu powszechnego w postaci prawomocności, która determinuje moc wiążącą takiego wyroku. Przepis art. 365 § 1 K.p.c. stanowi bowiem, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a u.ś.r. W ocenie Sądu I instancji, w świetle zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 u.ś.r., nakładającej na ubiegającego się o świadczenie obowiązek przedłożenia prawidłowo wypełnionych i kompletnych dokumentów, w tym orzeczenia o niepełnosprawności, nie sposób pominąć istotnej różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły orzekania o niepełnosprawności a datą wydania wyroku przez sąd powszechny w tym samym przedmiocie, który wiąże inne organy w rozumieniu art. 365 K.p.c. dopiero od daty jego prawomocności, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 6 czerwca 2017 r. Stwierdzenie tej prawomocności nastąpiło natomiast w dniu 17 lipca 2017 r. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r., P 28/07 (OTK-A 2007/9/106), badając zgodność z Konstytucją przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przerzucenie na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Sąd I instancji uznał, że z takim przerzuceniem skutków niewystarczających wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. mamy do czynienia w niniejszej sprawie, czego nie można było zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Sposób wykładni przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. zastosowany przez organy administracji, biorąc pod uwagę cały system przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, WSA uznał za nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji, który stanowi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. i z tego względu decyzję tę uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 24 ust. 2a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że przez zwrot dzień "wydania orzeczenia" użyty w tym przepisie należy rozumieć dzień "uprawomocnienia się orzeczenia (wyroku)", a także bezzasadne rozróżnienie znaczenia zwrotu "od dnia wydania orzeczenia", w zależności od tego czy orzeczenie zostało wydane przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, czy przez sąd powszechny; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a., przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi choć decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem; b) art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalny pełnomocnik B. D. (zastępowanego przez przedstawiciela ustawowego B. D.) wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej, a zarazem istota sporu w niniejszej sprawie, dotyczy wykładni prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że problem prawny dotyczący wykładni tego przepisu był już przedmiotem wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym między innymi: z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15, z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1863/18, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2991/17. Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest zgodna z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w powołanych wyrokach, do tej wykładni przychyla się również skład orzekający w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15; z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1863; z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2369/16). Podzielając te poglądy, wskazać należy na konieczność dostrzeżenia przy interpretacji art. 24 ust. 2a u.ś.r. różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez sąd powszechny w formie wyroku. Zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1360), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a u.ś.r. W tym kontekście nie można nie dostrzec ogromnej różnicy między datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, które to orzeczenia są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany - od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez sąd powszechny, które to orzeczenia wydawane w formie wyroków nie są z urzędu doręczane stronom, a nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie - wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje środek zaskarżenia. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że w przypadku wyroku sądu I instancji, data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu II instancji, a nadto że data nadania klauzuli prawomocności wyrokowi jest z reguły datą późniejszą niż data, z którą stwierdzana jest prawomocność tego wyroku. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że sposób wykładni przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. zastosowany przez organy administracji w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę cały system przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji RP, który stanowi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Za prawidłową uznać przyjdzie tezę, wedle której ustawodawca nie określa jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku). W takim wypadku złożony przez osobę uprawnioną wniosek w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku wraz z kompletem dokumentów, winien być uznany za złożony w terminie. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r., a uchybienie to miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.