IV SA/Po 1144/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sąd. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 24 lipca 2017 r. nr XXXVII/326/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Trzcianki w rejonie Placu Pocztowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 pkt 4 lit. c co do słów "nieprzekraczających 50 % powierzchni całkowitej budynku" , § 11 pkt 6 co do słów "dla terenów U3, U5, U6 i U7 usługowo-mieszkalnych", § 18 ust. 1 co do słów "(ul. Mochnackiego, ul. Gn. Sikorskiego i ul. 27 Stycznia – nr 178 Wałcz -Trzcianka – Czarnków-Oborniki)" oraz "(ul. Żeromskiego i ul. Grunwaldzka – nr 180 Kocień Wlk.- Trzcianka – Piła)", 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości Uchwałą z dnia 24 lipca 2017 r. nr XXXVII/326/17 Rada Miejska Trzcianki uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Trzcianki w rejonie Placu Pocztowego. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5298). Pismem z 13 października 2017 r. Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia od Miasta Trzcianki, na rzecz skarżącego, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił przepisom uchwały istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587. zwanego dalej Rozporządzeniem) oraz art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, z późn. zm., dalej jako u.o.z.). Skarżący zarzucił: 1) ustalenie w § 8 pkt 7 uchwały wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych i mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w sposób niepozwalający na jednoznaczne odczytanie regulacji dotyczącej dopuszczalnej ilości kondygnacji, dla poszczególnych budynków, co zdaniem strony skarżącej narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w stopniu istotnym, 2) ustalenie w § 11 pkt 4 lit. c uchwały dla terenów U3, U5, U6 i U7 funkcji usługowej w szczególności usług w tym usług handlu z dopuszczeniem lokali mieszkalnych nieprzekraczających 50% powierzchni całkowitej budynku oraz ustalenie w § 11 pkt 6 uchwały sytuowania na ww. terenach budynków usługowo-mieszkalnych, bez odzwierciedlenia ww. ustaleń w ustaleniu podstawowego przeznaczenia terenu określonego w § 6 pkt 6 uchwały ("tereny zabudowy usługowej, oznaczenie na rysunku - U"), co zdaniem strony skarżącej stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., 3) dopuszczenie w § 11 pkt 4 lit. c uchwały możliwości realizacji lokali mieszkalnych na terenach U3, U5, U6 i U7 bez ustalenia odpowiedniego normatywu miejsc parkingowych w odniesieniu do ilości mieszkań, co zdaniem strony skarżącej stanowi istotne naruszenie § 4 pkt 9 Rozporządzenia, 4) ustalenie w § 17 pkt 4 uchwały ogólnego obowiązku badań archeologicznych, bez doprecyzowania zakresu inwestycji jakich ma on dotyczyć, co zdaniem strony skarżącej stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 2 u.o.z. 5) pełnomocnik Wojewody wskazał nadto na nieistotne – jego zdaniem – naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W § 7 ust. 2 uchwały ustalono dopuszczalne poziomy hałasu, natomiast brak konsekwencji w tych ustaleniach, gdyż nie odniesiono się do zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, mimo że w § 6 ust. 1 pkt 5 uchwały wyznaczono tereny zabudowy usług edukacji - oznaczone na rysunku symbolem UE. Pełnomocnik zaznaczył jednak, że obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie ochrony środowiska jest powiązany z przepisami wyższymi rangą. Kwestie zapisów dotyczących dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku regulują w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 41 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Nadto, na rysunku planu droga oznaczona symbolem KD-G/GP obejmuje ulice Sikorskiego, Mochnackiego i 27 Stycznia, a droga KD-G/GP [powinno być: KD-G – uwaga Sądu] - ulice Żeromskiego i Grunwaldzką, natomiast w § 18 ust. 1 uchwały określono układ komunikacyjny odwrotnie: droga główna KD-G obejmuje ulice Sikorskiego, Mochnackiego i 27 Stycznia, a droga KD-G/GP - ulice Żeromskiego i Grunwaldzką. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Trzcianki wniósł o oddalenie skargi w całości oraz stwierdzenie nieważności ["skreślenie"] § 18 ust. 1 uchwały w zakresie zapisów zawartych w nawiasie pierwszym "(ul. Mochnackiego, ul. Gn. Sikorskiego i ul. 27 Stycznia - nr 178 Wałcz — Trzcianka - Czarnków — Oborniki)" i w nawiasie drugim "(ul. Żeromskiego i ul. Grunwaldzka — nr 180 Kocień Wlk. - Trzcianka -Piła)", szczegółowo odnosząc się do poszczególnych zarzutów. Uzasadniając zarzuty pełnomocnik Wojewody napisał: 1. W § 8 pkt 7 uchwały ustalono, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obejmujących tereny MW1, MW2 i MW3 oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, obejmujących tereny MWu1, MWu2 i MWu3, "wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych i mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze budynku do 14,0 m: a) II kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe, b) II kondygnacje nadziemne z dachem stromym, c) III kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe;". Zdaniem strony skarżącej konstrukcja przywołanego przepisu nie pozwala na jednoznaczne odczytanie regulacji dotyczącej dopuszczalnej ilości kondygnacji, dla poszczególnych budynków, a powyższy sposób zapisu ma skutkować dowolnością wyboru ustaleń określonych w literach a, b i c - nie przyporządkowując ilości kondygnacji odpowiednio budynkom mieszkalnym wielorodzinnym i budynkom mieszkalnym wielorodzinnym z usługami. W odpowiedzi na ten zarzut Burmistrz napisał, że przedmiotowy plan obejmuje swym zasięgiem ścisłe centrum miasta. Na obszarze tym występuje historyczna oraz współczesna zabudowa o zróżnicowanej architekturze i przede wszystkim wysokości zabudowy. Przeprowadzona inwentaryzacja terenu wykazała, że wysokość zabudowy waha się w granicach od 6 m do 14 m na terenach oznaczonych symbolami MW1, MW2, MW3, MWu1, MWu2, MWu3. Przykładowo, na terenie MWu1 istnieje zabudowa zarówno wysoka jak i niska. Zatem, przyjęto w planie maksymalną wysokość zabudowy do 14 m, jednocześnie wprowadzając dodatkowy parametr w postaci ilości kondygnacji. Miejscowy plan w pkt 3 lit. a, b, c precyzuje jakie budynki lub zespoły budynków mogą być lokalizowane na poszczególnych terenach oznaczonych na rysunku planu. Na terenach MW1, MW2 i MW3 ustalono sytuowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, garażowych i gospodarczych, na terenie MW3 wyłącznie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenach MWu1, MWu2 i MWu3 ustalono sytuowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych lub mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze budynków oraz budynków garażowych i gospodarczych. Nie dopuszcza się budynków I kondygnacyjnych z dachem stromym oraz III kondygnacyjnych z dachem stromym. 2-3. W § 11 pkt 4 lit. c uchwały ustalono dla terenów U3, U5, U6, U7 funkcję usługową, w szczególności usługi w tym usługi handlu, z dopuszczeniem lokali mieszkalnych nie przekraczających 50% powierzchni całkowitej budynku, i dalej w pkt. 6 ustalono sytuowanie na ww. terenach budynków usługowo-mieszkalnych. Zdaniem strony skarżącej organ planistyczny faktycznie dopuścił na terenach U3, U5, U6 i U7 realizację budynków o funkcji mieszanej usługowo-mieszkalnej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w oznaczeniu podstawowego przeznaczenia terenu, określonego w § 6 pkt 6 uchwały, którym jest "tereny zabudowy usługowej, oznaczenie na rysunku – U". Pełnomocnik Wojewody ocenił, że konstrukcja ustaleń planu może prowadzić do sytuacji niepewności: na terenie przeznaczonym pod funkcje usługowe faktycznie powstaną budynki, w których co prawda funkcja usługowa będzie stanowiła co najmniej 50% powierzchni użytkowej, ale w pozostałej części budynku zostanie wydzielona nieokreślona liczba lokali mieszkalnych. Ponadto, dopuszczając możliwość realizacji lokali mieszkalnych na terenach U3, U5, U6 i U7 organ planistyczny powinien ustalić zgodnie z § 4 pkt 9 Rozporządzenia odpowiedni normatyw miejsc parkingowych w odniesieniu do ilości mieszkań, który nie został zawarty w uchwale. W odpowiedzi na te zarzuty Burmistrz napisał, że podstawowym przeznaczeniem w planie, dla ww. terenów są usługi. W pkt 4 wymieniono dla poszczególnych terenów funkcje dopuszczalne, czyli zawierające się w głównej funkcji usługowej. Dla terenów, tj.: U3, U5, U6 i U7 dopuszczono funkcję lokali mieszkalnych, z zastrzeżeniem nie przekraczania powierzchni całkowitej budynków powyżej 50%. Projektowana zabudowa będzie posiadała przeznaczenie usługowe. Dopuszczenie lokali mieszkalnych w budynkach usługowych pozwala na sytuowanie, oprócz budynków usługowych, garażowych i gospodarczych, również budynków usługowo - mieszkalnych, dla terenów U3, U5, U6 i U7, o ograniczonej maksymalnej powierzchni lokali mieszkalnych. Dalej Burmistrz napisał, że ustalono w planie, tj. w § 11 pkt 12, obowiązek zapewnienia niezbędnej ilości miejsc parkingowych, dla terenów usługowych od U1 do U7, nie mniej niż jedno miejsce parkingowe na 3 zatrudnionych albo minimum 1 miejsce parkingowe na 100,0 m2 powierzchni użytkowej usług. Przepis § 4 pkt 9 lit. c Rozporządzenia, wskazuje na wymóg dotyczący wskaźników w zakresie komunikacji, w tym ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych. Plan spełnia warunek ustalenia ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych. W zakresie ilości miejsc parkingowych dla dopuszczonych lokali mieszkalnych plan ustala obowiązek zapewnienia niezbędnej ilości miejsc parkingowych dla terenów usługowych, na których mogą zostać zlokalizowane budynki usługowo-mieszkalne. Spełnienie powyższego warunku planu, zgodnie z przepisami odrębnymi, zapewni miejsca parkingowe na terenach usługowych również dla lokalizowanych lokali mieszkalnych. Ustalenia planu w zakresie określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania nie stanowią istotnego naruszenia prawa. 4. W § 17 pkt 4 uchwały ustalono, że: "dla ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego, na obszarze objętym planem, istnieje obowiązek, przy realizacji inwestycji, badań archeologicznych, na które należy uzyskać pozwolenie właściwego organu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z przepisami z zakresu ochrony zabytków". Pełnomocnik wskazał, że ustawodawca w szczegółowy sposób uregulował w art. 31 u.o.z. przypadki niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzenie w sytuacji, gdy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane albo roboty ziemne przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdujących się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków lub zamierza dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co może doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego. Zgodnie z art. 31 ust. 2 u.o.z., zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzenie przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne jeżeli chcą przeprowadzić ww. inwestycje, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Zdaniem pełnomocnika z przywołanych przepisów wynika zatem, że obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych nie jest bezwzględny i istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Jednocześnie stwierdził, że wyżej przytoczony zapis uchwały ustala ogólny obowiązek badań archeologicznych nie precyzując zakresu inwestycji jakich ma on dotyczyć, co stanowi nieuprawnioną modyfikację regulacji u.o.z. Ponadto rada gminy nie może wprowadzać regulacji nakładających bezpośrednio na inne organy - w tym przypadku wojewódzkiego konserwatora zabytków wydającego pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych - dodatkowych pozaustawowych zadań. Samo zawarcie w omawianym przepisie odesłania do przepisów z zakresu ochrony zabytków, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie czy mają one zastosowanie również w odniesieniu do zakresu inwestycji, które obejmuje obowiązek czy tylko do samej procedury uzyskania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. W odpowiedzi na ten zarzut Burmistrz napisał, że na obszarze planu istnieje strefa ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych, oznaczona na rysunku, która nie obejmuje całego obszaru objętego planem. Powyższe ustalenie, zawarte w § 17 ust, 4 planu nie precyzuje dla jakiej działki lub terenu, czy dla jakiej inwestycji lub dla jakiego inwestora istnieje obowiązek badań archeologicznych, odsyłając do przepisów z zakresu ochrony zabytków. Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, zgodnie z przepisami u.o.z., jakie muszą zostać przeprowadzone przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, ustali wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji. W trakcie sporządzania planu, o wprowadzenie zapisu określającego wymóg prowadzenia badań archeologicznych w trakcie prac ziemnych na terenie objętym strefą ochrony konserwatorskiej, wystąpił Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu, Delegatura w Pile, zarówno na etapie składania wniosku do projektu planu, jaki i na etapie uzgadniania projektu panu miejscowego. Ogólny zapis miejscowego planu nie nakłada na konserwatora zabytków pozaustawowych zadań. W miejscowym planie nie ma obowiązku ustalania zakresu inwestycji jakich ma dotyczyć badanie archeologiczne. Burmistrz ocenił, że przytoczony zapis planu nie stanowi istotnego naruszenia prawa. 5. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zapisów planu dotyczących dróg wojewódzkich Burmistrz stwierdził, że mylnie wpisano w § 18 ust. 1 nazwy ulic, i wniósł o skreślenie w § 18 ust. 1 ww. uchwały zapisów zawartych w nawiasie pierwszym i w nawiasie drugim. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. pełnomocnik Miastazmodyfikował stanowisko, wnoszac o stwierdzenie nieważności fragmentu zapisu w § 11 pkt 4 lit. c obejmującego słowa "nieprzekraczających 50% powierzchni całkowitej budynku" oraz w pkt 6 w zakresie słów "dla terenów U3, U5, U6 i U7 usługowo-mieszkalnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest w części zasadna. Sąd zaznacza jednak, że stwierdzone uchybienia nie uzasadniały wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego, o co wnoszono w skardze. Skargę na przedmiotową uchwałę złożył Wojewoda Wielkopolski, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.; dalej jako u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 24 lipca 2017 r. nr XXXVII/326/17 którą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Trzcianki w rejonie Placu Pocztowego. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 5298). Wojewoda Wielkopolski zaskarżył uchwałę, jednoznacznie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Sąd uznaje skargę za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 460/16 – CBOSA). Sąd podkreśla, że Wojewoda w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu. Przystępując do oceny skargi Sąd zaznacza, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA: z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18 lipca 2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Sąd zaznacza, że strona skarżąca nie kwestionowała trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. Przechodząc do analizy zarzutów podniesionych w skardze, należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Jak zaznaczył NSA w wyroku z 2 lutego 2006 r. II OSK 490/05 (CBOSA), ustalenia miejscowego planu w praktyce ograniczają prawo własności. Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy – co wynika jasno z przywołanego wyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Regulację tę uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego. Należy zaznaczyć, że owa "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż – jak trafnie przyjmuje się w dominującym obecnie nurcie orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20.04.2016 r., II OSK 1993/14, CBOSA) – plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie – co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Jednakże fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok WSA z 9.02.2012 r., IV SA/Po 1203/11, CBOSA). Odnosząc się kolejno, w sposób szczegółowy do obu zarzutów skargi, należy stwierdzić, co następuje. Ad. 1. Sąd nie podziela zarzutu skargi, dotyczącego ustalenia w § 8 pkt 7 uchwały wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych i mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w sposób niepozwalający na jednoznaczne odczytanie regulacji dotyczącej dopuszczalnej ilości kondygnacji, dla poszczególnych budynków. W § 8 uchwały ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenów dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obejmujących tereny MW1, MW2 i MW3 oraz dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, obejmujących tereny MWu1, MWu2 i MWu3. W § 8 pkt 7 określono maksymalną wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych i mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze budynku, ilość kondygnacji nadziemnych i rodzaj dachu. W analizowanym przepisie znajduje się katalog zamknięty, bowiem pozostawiono inwestorom wybór co do funkcji w parterze budynku pomiędzy usługową i mieszkaniową oraz wybór ilości kondygnacji nadziemnych i rodzaju ostatniej kondygnacji, przy czym kondygnacji nadziemnych nie może być mniej niż dwie i więcej niż trzy. Muszą zostać spełnione pozostałe warunki określone w tym przepisie, dotyczące maksymalnej wysokości budynków, dachu i rodzaju ostatniej kondygnacji. W ocenie Sądu, skoro miejscowy plan pozwala na wybór jednej z pośród trzech możliwości opisanych w analizowanym przepisie, to tym samym przepis jest jednoznaczny. Wybór jednego z pośród kilku przewidzianych rozwiązań urbanistycznych nie jest dowolnością, bowiem to Miasto, korzystając z władztwa planistycznego, określiło konkretne rozwiązania. Z kolei odnosząc się do faktu pozostawienia inwestorom do wyboru funkcji w parterze budynku i wyboru jednego z pośród kilku wariantów ilości kondygnacji nadziemnych i rodzaju ostatniej kondygnacji, zamiast ustalenia jednej, wiążącej wersji, Sąd stwierdza, że przepisy u.p.z.p. nie zabraniają takiego rozwiązania, zatem pozostaje ocena, czy Miasto uczyniło to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywając swych uprawnień. W odpowiedzi na skargę napisano, że na przedmiotowym obszarze występuje historyczna oraz współczesna zabudowa o zróżnicowanej architekturze i przede wszystkim wysokości, wahającej się od 6 m do 14 m na terenach oznaczonych symbolami MW1, MW2, MW3, MWu1, MWu2, MWu3, a nadto podkreślono, że miejscowy plan nie dopuszcza budynków I kondygnacyjnych z dachem stromym oraz III kondygnacyjnych z dachem stromym. Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 2 pk1 u.p.z.p. przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Miasto uznało, że każdy z dopuszczonych wariantów zabudowy zapewni zachowanie ładu przestrzennego. Sąd nie znajduje w zaskarżonym przepisie próby obejścia prawa; także Wojewoda nie naprowadził argumentacji innej niż dowolność wyboru ustaleń. Sąd stwierdza, że w miejscowym planie można było pozostawić inwestorom wybór, czy na parterze budynku będą usługi czy funkcja mieszkaniowa jak również pozostawić wybór jednego z rozwiązań z katalogu zamkniętego, dotyczącego ilości kondygnacji i rodzaju ostatniej kondygnacji oraz dachu. Ad. 2-3. Sąd częściowo podziela stanowisko zawarte w skardze, dotyczące terenów U3, U5, U6 i U7. Oznaczało to konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 pkt 4 lit. "c" co do słów "nieprzekraczających 50% powierzchni całkowitej budynku", o co zresztą wnosiła pełnomocnik Burmistrza, na rozprawie. Rada Miejska dopuściła na terenach U3, U5, U6 i U7 realizację budynków o funkcji mieszanej, usługowo-mieszkalnej, ale jest wewnętrznie sprzeczne ustalenie jednej funkcji na danym terenie (tu: funkcji usługowej) a następnie dopuszczenie drugiej funkcji (tu: funkcji mieszkalnej) aż do 50% powierzchni całkowitej budynku, bowiem w takiej sytuacji, w miejsce jednej funkcji: usługowej, mogłyby pojawić się dwie równorzędne funkcje: usługowa i mieszkaniowa. Nie jest możliwe, żeby funkcja uzupełniająca zrównoważyła ustalone przeznaczenie terenu. Jeżeli Rada Miejska chciała ustalić dwie równorzędne funkcje dla terenów U3, U5, U6 i U7 to powinna była ustalić tę okoliczność wprost i jednoznacznie, już w przepisach § 6, pod warunkiem, że takie rozwiązanie nie narusza ustaleń studium. Funkcja uzupełniająca przeznaczenie terenów musi mieć zakres mniejszościowy. Sąd zaznacza, że stwierdził nieważność części przepisu § 11 pkt 4 lit. "c" - co do słów "nieprzekraczających 50% powierzchni całkowitej budynku", akceptując fakt wprowadzenia funkcji uzupełniającej (tu: mieszkalnej) w § 11 pkt 4 uchwały, skoro ta funkcja uzupełniająca została wprowadzona tylko dla niektórych spośród terenów zabudowy usługowej: U3, U5, U6 i U7. Dalej Sąd stwierdza, że w konsekwencji tego stanowiska została stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały także w zakresie § 11 pkt 6 co do słów "dla terenów U3, U5, U6 i U7 usługowo-mieszkalnych". Analizowanym przepisem § 11 pkt 6 Rada Miejska przewidziała, dla terenów zabudowy usługowej, "sytuowanie na wyznaczonym terenie budynku lub zespołu budynków usługowych, garażowych, gospodarczych, dla terenów U3, U5, U6 i U7 usługowo-mieszkalnych". Sąd podkreśla, że nie jest możliwe, aby funkcja uzupełniająca zrównoważyła ustalone przeznaczenie terenu. Pozostaje w obrocie prawnym przepis zezwalający na sytuowanie budynków usługowych, garażowych i gospodarczych na terenach zabudowy usługowej oraz pozostaje w obrocie prawnym wyżej analizowany przepis § 11 pkt 4 uchwały, dopuszczający lokale mieszkalne dla terenów U3, U5, U6 i U7, jako zabudowę uzupełniającą, który będzie stanowił wystarczającą podstawę prawną dla inwestorów. Sąd nie podzielił sugestii skargi, że dopuszczenie realizacji lokali mieszkalnych na terenach U3, U5, U6 i U7 bez ustalenia odpowiedniego normatywu miejsc parkingowych powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności przepisów zezwalających na dopuszczenie realizacji lokali mieszkalnych na ww. terenach. Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. istnieje obowiązek określenia minimalnej ilości miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów w stosunku do każdej z przewidzianych funkcji, czy to podstawowej czy uzupełniającej. Jednak Sąd podziela stanowisko zawarte wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., II OSK 175/16 (CBOSA), że "brak wskazania minimalnej ilości miejsc parkingowych dla przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej czy mieszkalnictwa nie wyklucza możliwości ustalenia ilości miejsc parkingowych dla terenu zabudowy mieszkaniowej czy mieszkalnictwa. Zauważyć należy, że wydając pozwolenie na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej muszą dokonać oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem obowiązującym na tym obszarze oraz ustalić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W myśl § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. 2015 r. poz. 1422) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). Jeśli zatem w planie miejscowym nie uregulowano w sposób jednoznaczny kwestii parkingów dla zabudowy mieszkaniowej czy mieszkalnictwa dopuszczonego jako przeznaczenie uzupełniające (...) to z uwagi na przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową czy mieszkalnictwo należy takie miejsca przewidzieć dla stałych użytkowników (mieszkańców) i przebywających okresowo (gości) i osób niepełnosprawnych. Brak określenia liczby miejsc przypadających na stałych użytkowników czy użytkowników przebywających okresowo nie ma większego znaczenia skoro dla zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu muszą być one przewidziane. Nie wystąpi zatem sytuacja kiedy zaplanowany do budowy obiekt mieszkalny otrzyma pozwolenie na budowę jeśli projekt budowlany nie będzie przewidywał miejsc postojowych. Z istoty przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej w powiązaniu z przepisami technicznymi wynika, że miejsca parkingowe muszą zostać przewidziane inaczej projekt budowlany jest niezgodny z przepisami technicznymi i pozwolenie na budowę nie może zostać wydane zgodnie z prawem...". W przywołanym wyroku NSA konkludował, że brak jednoznacznego uregulowania liczby miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej i mieszkalnictwa nie ma wpływu na zgodność planu miejscowego z prawem, bowiem uchybienie to może zostać wyeliminowane na etapie oceny projektu zagospodarowania terenu na potrzeby wydania pozwolenia na budowę. Cytowane stanowisko Sąd w pełni podziela. Ad. 4. Sąd uznał za bezzasadny zarzut dotyczący § 17 ust. 4 uchwały. Wskazanym przepisem, na obszarze objętym miejscowym planem, dla ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego, nałożono obowiązek, przy realizacji inwestycji, badań archeologicznych, na które należy uzyskać pozwolenie właściwego organu, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z przepisami z zakresu ochrony zabytków. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się także wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Trzeba zaznaczyć, że dziedzictwo kulturowe w ogóle nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, w przeciwieństwie do zabytków, zdefiniowanych w przepisach u.o.z. i dóbr kultury współczesnej, zdefiniowanych w art. 2 pkt 10 u.p.z.p. Sąd podziela pogląd, że skoro ustawodawca wyodrębnił pojęcie "dziedzictwa kulturowego", to należy uznać, iż nie jest ono tożsame (synonimiczne) z pojęciami "zabytku" lub "dóbr kultury współczesnej", a w konsekwencji ma od nich szerszy zakres znaczeniowy obejmujący powstałe w przeszłości obiekty o charakterze materialnym (nieruchomości i ruchomości), jak i dobra o charakterze niematerialnym, które mają znaczenie ze względu na swoją wartość historyczną, naukową, artystyczną, estetyczną lub krajobrazową (M. Kotulski. Problematyka ochrony zabytków w zagospodarowaniu przestrzennym. "Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka" 2011 r. nr 3 s. 9-10). Dalej trzeba wskazać na istotną okoliczność, że ustawodawca, rezygnując ze zdefiniowania "dziedzictwa kulturowego", nałożył na organy gminy określone obowiązki. W art. 10 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stwierdzono, że "w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej"; w art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. wprowadzono obowiązek uwzględniania w studium "(...) w szczególności: obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej"; w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nałożono na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego, zawierającego "część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem: zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej". Nie budzi wątpliwości, że są to obowiązki, których pochopna realizacja może skutkować nadmierną ingerencją w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, które znalazły się w takim obszarze. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca celowo w przywołanych przepisach pozostawił kwestie ustaleń i czynności, jakie powinny podjąć właściwe organy, do oceny tychże organów, które w granicach przysługującego im władztwa planistycznego są zobowiązane do podjęcia odpowiednich działań Lektura Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzcianka (Zasady ochrony stanowisk archeologicznych, k. 49-50 części II Studium) wskazuje, że dla ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego w studium ustala się archeologiczną strefę ochrony konserwatorskiej, przedstawioną na rysunku studium, obejmującą, między innymi, układ urbanistyczny miasta Trzcianki. Przedmiotem ochrony w tej strefie są znajdujące się w niej zabytki archeologiczne. W Studium zapisano obowiązek uzyskania pozwolenia na prace archeologiczne określające zakres obowiązujących inwestora koniecznych badań archeologicznych prowadzonych podczas prac ziemnych związanych z zagospodarowaniem i zabudowaniem terenu - przed otrzymaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej Sąd wskazuje, że wśród wniosków i zaleceń konserwatorskich nadesłanych przez Kierownika Delegatury Urzędu Ochrony Zabytków w piśmie z dnia 26 listopada 2015 r., stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania zaskarżonego miejscowego planu (k. 18 akt planistycznych), sformułowanych na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p. znajduje się zobowiązanie do objęcia ochroną zabytków archeologicznych znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków: nawarstwień kulturowych historycznej zabudowy miasta Trzcianki, przy czym w celu zapewnienia ochrony tych zabytków w planie należy wyznaczyć strefę ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych, dopuszczając działalność inwestycyjną i określić wymóg prowadzenia badań archeologicznych w trakcie prac ziemnych na terenie objętym strefą ochrony konserwatorskiej. Przesłany następnie projekt miejscowego planu został uzgodniony postanowieniem z 9 listopada 2016 r. (k. 73 akt planistycznych). W ocenie Sądu powyższy zapis Studium jak i uzgodnienie wyspecjalizowanego organu są podstawą do umieszczenia w miejscowym planie zakwestionowanego przepisu § 17 ust. 4. Sąd zaznacza także, że analizowany zapis zawiera odesłanie do przepisów u.o.z. Odesłanie to zapobiega dyskrecjonalnej władzy organu właściwego do udzielenia pozwolenia na badania archeologiczne. Sąd uznaje, że w takiej sytuacji nałożenie obowiązku badań archeologicznych nie jest naruszeniem władztwa planistycznego. Ad. 5. Sąd stwierdził nieważność § 18 ust. 1 uchwały co do słów "(ul. Mochnackiego, ul. Gn. Sikorskiego i ul. 27 Stycznia - nr 178 Wałcz - Trzcianka - Czarnków - Oborniki)" oraz "(ul. Żeromskiego i ul. Grunwaldzka — nr 180 Kocień Wlk. - Trzcianka -Piła)", mając na uwadze stanowisko stron, które zgodnie wskazały, że nazwy ulic zostały mylnie wpisane. Zarzut braku konsekwencji w ustalaniu dopuszczalnych poziomów hałasu, bowiem nie wyznaczono w uchwale dopuszczalnych poziomów hałasu dla wszystkich rodzajów zabudowy – jest bezzasadny. Okoliczność taka oznacza wyłącznie, że na terenach dla których nie wyznaczono w uchwale dopuszczalnych poziomów hałasu (tu: tereny zabudowy usług edukacji) będą obowiązywać dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się do pisma [...] z 17 lutego 2018 r. nadesłanego do akt sprawy z uwagami do zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że nie odniósł się do twierdzeń zawartych w tym piśmie, bowiem w sprawach ze skargi wojewody na akt prawa miejscowego nie może być uczestników postępowania. Sąd zaznacza, że [...] nie wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Osoba zainteresowana zaskarżeniem aktu prawa miejscowego musi wystąpić z osobną skargą na ten akt i wykazać interes prawny do wniesienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku na postawie art. 206 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona jedynie w niewielkiej części. Sąd zaznacza, że ponieważ art. 206 P.p.s.a. dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym mowa w art. 205 P.p.s.a., obejmuje swoim zakresem także kwestię wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika procesowego.