I OSK 1823/17

Dnia 21 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/5 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 1823/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt 2) oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (pkt 3). W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Prokuratora Rejonowego w [...], w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), dalej u.d.i.p., o udostępnienie skanów postanowień wydanych w latach 2012, 2013, 2014, 2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa wskazanego w art. 23 u.d.i.p. W odpowiedzi na wniosek Prokurator Rejonowy w [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie może zostać uwzględniony, bowiem zakres żądania nie stanowi informacji publicznej. Stowarzyszenie [...], pismem z dnia [...] lipca 2015 r., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy. Po zapoznaniu się z treścią skargi organ dokonał ponownej analizy wniosku o udostępnienie informacji publicznej i poinformował Stowarzyszenie, pismem z dnia [...] września 2015 r., że uwzględnia skargę w całości i uznaje, że przedmiot wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowi informację publiczną. Jednocześnie organ poinformował Stowarzyszenie, że po dokonaniu sprawdzenia w dostępnych bazach danych w Prokuraturze Rejonowej w [...] w latach 2012, 2013, 2014 i 2015 stwierdzono, że nie prowadzono spraw o czyn z art. 23 u.d.i.p. Z kolei pismem dnia [...] listopada 2015 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie z uwagi na złożenie skargi po upływie terminu do jej wniesienia. Alternatywnie organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na udostępnienie stronie skarżącej żądanej informacji publicznej. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd ww. wniosku organ wniósł o oddalenie skargi, z uwagi na brak bezczynności organu w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. Stowarzyszenie wniosło o: 1/ umorzenie postępowania ze względu na wykonanie wniosku po złożeniu skargi oraz o uznanie, że bezczynność miała miejsce do momentu skierowania sprawy na drogę sądową, 2/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 4/ wymierzenie organowi grzywny. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Na gruncie u.d.i.p. podmiot obowiązany w rozumieniu jej art. 4 ust. 1 i 2 podejmuje stosowne działania w celu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku ich niepodjęcia, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 201+6 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Sąd Wojewódzki stwierdził, że wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie informacja w postaci treści postanowień wydanych przez Prokuraturę Rejonową w [...] w latach 2012 - 2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa wskazanego w art. 23 u.d.i.p. - stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Zobowiązany podmiot powinien udzielić wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, zgodnych z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. W niniejszej sprawie, w odpowiedzi na wniosek informacyjny, Prokurator Rejonowy w [...] poinformował skarżące Stowarzyszenie, że żądania informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Stanowisko to było błędne. Dopiero w reakcji na skargę Stowarzyszenia na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...], organ poinformował Stowarzyszenie, że nie dysponuje wnioskowaną informacją publiczną, bowiem z dostępnych baz danych wynika, że w Prokuraturze Rejonowej w [...] w latach 2012 - 2015 nie prowadzono spraw o czyn z art. 23 u.d.i.p. Sąd I instancji uznał zatem, że w dacie wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w stanie bezczynności wobec wniosku Stowarzyszenia. Błędnie bowiem przyjął, że ww. wniosek nie podlega realizacji w trybie przepisów u.d.i.p. Stan bezczynności organu ustał jednak w następstwie doręczenia stronie skarżącej pisma z dnia [...] września 2015 r. informującego o braku posiadania przez organ wnioskowanej informacji publicznej. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został termin przewidziany do jej dokonania. W sytuacji, gdy organ dokonał czynności (udzielił odpowiedzi na wniosek informacyjny) po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja zaistniała w sprawie, co skutkowało umorzeniem postępowania w odpowiednim zakresie. Skoro organ pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, Sąd obowiązany był także ocenić - stosownie do art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. - czy bezczynność ta nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ zaprezentował odmienną ocenę prawną, dotyczącą charakteru żądanych informacji, a odpowiedzi na wniosek udzielono skarżącemu Stowarzyszeniu bez zbędnej zwłoki - w dacie wpływu wniosku informacyjnego. Dlatego bezczynności organu nie można uznać za rażącą. Sąd nie stwierdził też przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...]. Zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 1 i 2 autor skargi kasacyjnej zarzucił mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuwzględnienia doniosłości konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, które zapewniać ma aktualną wiedzę o działaniach władz publicznych; 2/ przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w sytuacji, w jakiej organ mający szczególny charakter dla przestrzegania prawa, przeprowadza błędną wykładnię ze szkodą dla interesy publicznego - naruszając prawo do informacji publicznej, b) art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie zasadności wymierzenia organowi grzywny. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prokurator wykazał się nieznajomością przepisów, co doprowadziło do zaniechania udzielenia informacji publicznej przez okres kilku miesięcy, a Sąd uznając, że bezczynność nie miała charakteru rażącego nie uwzględnił doniosłości konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Dopiero wniesienie skargi na bezczynność zmotywowało organ do udzielenia informacji publicznej, co znaczy, że brak skargi powodowałby dalszą bezczynność organu. Autor skargi kasacyjnej złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie doniosłości konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustęp 2 art. 61 stanowi zaś, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z kolei art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, z których ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych. Zgodnie zaś z ust. 2 korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji podważał rangę prawa do informacji publicznej. Dokonana przez ten Sąd ocena w kwestii rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz w kwestii podstaw do wymierzenia organowi grzywny oparta została na ocenie okoliczności faktycznych sprawy, tj. ocenie faktu stopnia przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz faktu błędnego początkowo przekonania organu co do braku publicznego charakteru żądanej informacji, skorygowanego następnie przez organ. Sąd I instancji potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że żądana przez Stowarzyszenie informacja ma charakter informacji publicznej. Zatem prawidłowość ustaleń w tym zakresie nie mogła być podważana wskazanymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego. Nie mogły tez przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 149 § 1a p.p.s.a. przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zasadności wymierzenia grzywny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powyższe przepisy art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. mają, podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ani podstaw do wymierzenia organowi grzywny w związku ze stwierdzoną bezczynnością, to nie można Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Przepisów takich w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Powyższe przepisy ogólne mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1-2 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny. W tej sytuacji konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby następnie wykazać – niedostrzeżone przez Sąd I instancji - naruszenie tych przepisów w stopniu rażącym oraz uzasadniającym wymierzenie organowi grzywny. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Dla uznania bowiem za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). W ramach zarzutów skargi kasacyjnej, poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a., nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.