II SAB/Lu 180/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na bezczynność [...]Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Fundacja [...] (dalej także: Fundacja) z siedzibą w L. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta (dalej także: organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, żądając zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz doręczenia postanowienia o prawomocności orzeczenia, zgodnie z art. 169 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Fundacja podniosła, że we wskazanym wniosku (wysłanym pocztą elektroniczną) zwróciła się o udzielenie informacji publicznej dotyczącej m.in. sygnatury akt sprawy, która toczy się w związku z zasiedzeniem działek na terenie miasta L.. Strona skarżąca podniosła, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskała od organu informacji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że żądana przez stronę informacja nie podlega obowiązkowi udostępnienia w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz, że żądana informacja jest informacją publiczną, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła organowi bezczynność polegającą na niezałatwieniu jej wniosku z dnia [...] września 2017 r., złożonego za pośrednictwem poczty elektronicznej, w zakresie dotyczącym wskazania "sygnatury akt sprawy, która toczy się w związku z zasiedzeniem działek na terenie miasta L.". Niewątpliwie Prezydent Miasta, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wynika to bowiem wprost z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej także: u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2017 r. Fundacja, za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "w związku z artykułem [...] proszę o informację kto reprezentuje gminę L. w poszczególnych sprawach dotyczących zasiedzenia (wraz z informacją czy jest to pracownik urzędu) proszę o podanie sygnatury sprawy oraz adresu działki objętej postępowaniem". Skarżąca wniosła o przesłanie informacji pocztą elektroniczną na adres e-mail, z którego wniesiono powyższe zapytanie (k. 1). Odpowiadając na ten wniosek pismem z dnia [...] października 2017 r. organ poinformował, że "sprawy o zasiedzenie, będące w toku, obejmują działki pod następującymi adresami: ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]. We wszystkich wymienionych sprawach gminę L. reprezentują radcowie prawni będący pracownikami Urzędu Miasta L.". Odnosząc się natomiast do prośby o udostępnienie sygnatur poszczególnych spraw organ poinformował wnioskodawcę, że zdaniem organu "powyższe żądanie nie może być zrealizowane w trybie ustawy z dnia 6 września 2006 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Informacja o znaku sprawy sama w sobie nie stanowi bowiem informacji o sprawach publicznych. Wykonywanie czynności kancelaryjnych, w tym rejestrowanie spraw i nadawanie im znaków (sygnatur), jest ściśle związane z organizacją pracy określonych podmiotów a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu. Aktywność zaś tego rodzaju nie stanowi istoty działania organów władzy publicznej w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych". (k. 2). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest zatem stwierdzenie, czy żądanie udostępnienia "sygnatury akt sprawy", a więc w istocie "znaku sprawy", dotyczy informacji, która może być traktowana jako informacja publiczna o postępowaniach prowadzonych przez organ w ramach realizacji zadań publicznych rozumianych jako wykonywanie władztwa publicznego, jako informacja o faktach dotyczących zarówno zasad funkcjonowania organu władzy publicznej jak i trybu jego działania, czy też jest pytaniem wykraczającym poza konkretną informację publiczną. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że z uwagi na ogólne sformułowanie opisanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz bliskoznaczność wyrazów: "sygnatura" sprawy oraz "znak" organ założył, iż żądanie zawarte w tym wniosku dotyczy "znaku sprawy", o którym mowa w § 5 Instrukcji kancelaryjnej stanowiącej załącznik do rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. nr 14, poz. 67; dalej: "instrukcja kancelaryjna). Bezsprzecznie również wniosek o udzielenie informacji w tym zakresie Fundacja skierowała na adres mailowy będący w dyspozycji Urzędu Miasta L., a więc do organu samorządu terytorialnego. Z tego faktu organ wywiódł, że intencją skarżącej była kontrola działania tego właśnie organu poprzez uzyskanie wiedzy na temat działań podejmowanych przez ten organ w tym na temat nadawanych sprawom znaków (sygnatur). Wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej dotyczy wszelkich spraw odnoszących się do kwestii publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), z tym że wskazanego elementu publicznego nie można domniemywać w przypadku, gdy wniosek skierowano do podmiotu publicznego, lecz musi być ów "publiczny" charakter żądanej informacji jednoznaczny, by można skutecznie zarzucić temu podmiotowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Pojęcie to zostało skonkretyzowana w art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji publicznej. Wynika z niego w szczególności, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Zauważyć należy, że zwrot ustawowy "zasady funkcjonowania", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć jako kwestie natury ogólnej dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji. Informację publiczną zawierają zatem dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem jakim posługuje się organ w pismach urzędowych (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13). Zauważyć należy, że w świetle § 1 ust. 1 przywołanej wyżej instrukcji kancelaryjnej, instrukcja ta określa szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w podmiocie oraz reguluje postępowanie w tym zakresie z wszelką dokumentacją, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Instrukcja kancelaryjna definiuje zatem m.in.: pojęcie znaku sprawy oraz określa zasady nadawania sprawom znaków oraz strukturę tych znaków. W myśl przepisu § 5 instrukcji kancelaryjnej, dokumentacja tworząca akta spraw to dokumentacja, która została przyporządkowana do sprawy i otrzymała znak sprawy, który zawiera następujące elementy: 1) oznaczenie komórki organizacyjnej; 2) symbol klasyfikacyjny z wykazu akt; 3) kolejny numer sprawy, wynikający ze spisu spraw; 4) cztery cyfry roku kalendarzowego, w którym sprawa się rozpoczęła. Przy tym przepis ten wskazuje, iż poszczególne elementy znaku sprawy umieszcza się w kolejności, o której mowa w ust. 3, i oddziela kropką w następujący sposób: ABC.123.77.2011, gdzie: 1) ABC to oznaczenie komórki organizacyjnej; 2) 123 to symbol klasyfikacyjny z wykazu akt; 3) 77 to liczba określająca siedemdziesiątą siódmą sprawę rozpoczętą w 2011 r. w komórce organizacyjnej oznaczonej ABC, w ramach symbolu klasyfikacyjnego 123; 4) 2011 to oznaczenie roku, w którym sprawa się rozpoczęła. Podkreślenia zatem wymaga, że stosownie do cytowanych przepisów instrukcji kancelaryjnej, znak sprawy stanowi ciąg literowo-cyfrowy, który przyporządkowano danej sprawie, w celu wyodrębnienia całości akt tej sprawy, w sposób pozwalający na swoiste odróżnienie tak wyodrębnionego zbioru dokumentów od innego zbioru dokumentów wytworzonych w trakcie realizacji zadań publicznych. Nadawanie sprawom znaków zapewnia odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą dokumentacji powstającej lub składanej urzędach obsługujących organy władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że żądanie wskazania znaku sprawy, a więc ciągu literowo-cyfrowego, przyporządkowanego danej sprawie, nie odnosi się zatem do wskazania zasad funkcjonowania organu w wyżej przedstawionym rozumieniu. To zaś oznacza, że wniosek strony w tym zakresie nie zawiera żądania udostępnienia danych o charakterze ogólnym, dotyczących sposobu załatwiania spraw i podejmowania przez podmiot rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Bezsprzecznie takie zasady, i to jedynie w kontekście obiegu dokumentacji, ewidencjonowania spraw czy wykonywania pozostałych czynności kancelaryjnych, określa właśnie wspomniana instrukcja kancelaryjna stanowiąc między innymi, że dokumentacja powstająca w podmiocie i do niego napływająca jest klasyfikowana i kwalifikowana na podstawie jednolitego rzeczowego wykazu akt przez oznaczanie, rejestrację i łączenie dokumentacji w akta spraw albo jej grupowanie jako dokumentacji nietworzącej akt spraw (§ 4 ust. 1). W konsekwencji, sam znak sprawy, jako ciąg liter i cyfr, nie zawiera w sobie przekazu o sprawności realizowania danej sprawy, terminowości podejmowanych czynności czy też stanie sprawy. Niewątpliwie bowiem żądanie wskazania znaku sprawy nie może być traktowane jako pytanie o efekt działania w danej sprawie organu ponieważ efektem takim mogłoby być podjęcie rozstrzygnięcia czy innego rodzaju aktu lub czynności wymaganej od organu. Znak danej sprawy w żaden sposób nie odzwierciedla tak rozumianych efektów działania organu, zaś jako ciąg liter i cyfr przyporządkowanych danej sprawie pozostaje niezmienny od dnia wszczęcia danej sprawy do jej zakończenia. Oczywiste jest przy tym, że, że "dane publiczne", o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. stanowią zbiorcza nazwę informacji odnoszących się do efektów wszelkiej działalność podmiotów zobowiązanych do udostępnienie informacji publicznej, a będących w zakresie ich kompetencji (zob. D. Fleszer, Dostęp do danych publicznych na przykładzie aktu administracyjnego, SIP LEX 42/2016). Trafnie zatem ocenił organ, że żądanie udostępnienia, "znaku sprawy" nie może być traktowane jako pytanie o efekt działania organu. Zdaniem Sądu, takie żądanie nie jest także pytaniem o zasady funkcjonowania podmiotu publicznego w wyżej przedstawionym rozumieniu, a więc pytaniem o kwestie natury ogólnej, dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, sposobu załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot rozstrzygnięć, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Nie można również uznać, że żądana przez Fundację informacja stanowiła informację publiczną, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p., a więc informację o organizacji i przedmiocie działalności oraz kompetencjach władzy publicznej, a także innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Nie budzi wątpliwości Sądu, że informację publiczną, o jakiej mowa w tych przepisach, będą stanowiły zagadnienia dotyczące: rodzajów komórek organizacyjnych danego podmiotu publicznego, podziału pomiędzy nimi obowiązków, czy zadań, które podmioty te realizują, wskazanie osób zajmujących stanowiska kierownicze w danej komórce i tym podobne kwestie. Do tego rodzaju zagadnień nie można więc zaliczyć znaku sprawy. Znak (numer) sprawy nie jest więc informacją publiczną w rozumieniu powołanej ustawy, lecz jest informacją o charakterze organizacyjnym. Jakkolwiek wiedza o znaku sprawy może pośrednio służyć do uzyskania informacji o stanie danej sprawy, to należy mieć na względzie, że znajomość znaku sprawy jest jedynie środkiem umożliwiającym uzyskanie wiedzy o działalności organu władzy publicznej. Informacja o znaku sprawy sama w sobie zaś nie stanowi informacji o sprawach publicznych. Bezsprzecznie wskazanie znaku sprawy w pytaniu o sprawy publiczne, skierowanym do organu władzy publicznej może ewentualnie, w dalszej kolejności prowadzić do uzyskania informacji publicznych, lecz kwestia ta nie dotyczy istoty rozpoznawanej sprawy, dotyczącej bezczynności organu w zakresie danych mających samodzielnie charakter informacji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, tak samo zresztą należy ocenić sytuację, w której dzięki znajomości znaku sprawy, każdy, kto zna ten numer, jest w stanie dokonać pewnych ustaleń, pozwalających na uzyskanie różnych informacji (w tym publicznych) związanych z działalnością danego organu władzy publicznej czy osoby pełniącej funkcje publiczne. Niewątpliwie bowiem organ, do którego skierowano zapytanie w trybie informacji publicznej, nie ma obowiązku "domyślania się", jaką informację publiczną (czy też informacje publiczne), wnioskujący jedynie o podanie mu znaku sprawy, chciałby w rzeczywistości uzyskać (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2607/14). Niezasadne były również pozostałe zarzuty skargi. Wskazać należy, że przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2010 r. (sygn. akt IV SAB/Po 53/10) zapadł w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącej bezczynności prezesa sądu rejonowego, będącego dysponentem informacji zawartej w aktach sądowych spraw karnych. Wskazać też należy, że zawarty w skardze wniosek o doręczenie postanowienia o prawomocności orzeczenia, zgodnie z art. 169 § 1 p.p.s.a, nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez skarżącą. W myśl bowiem art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Wyrok wydany w niniejszej sprawie nie jest prawomocny, a zatem opisany wniosek jest przedwczesny. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.