II GSK 41/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2017 r.; sygn. akt I SA/Ol 755/17 w sprawie ze skargi [...] na informację Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 listopada 2017 r., I SA/Ol 755/17 oddalił skargę [...] na informację Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] – dalej: skarżąca lub spółka w dniu 28 lutego 2017 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "[...]", do konkursu nr [...] ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko – Mazurskiego na lata 2014 – 2020 w ramach Osi priorytetowej – Dostęp do wysokiej jakości usług publicznych. Przedmiotem projektu był zakup wyposażenia niezbędnego do realizacji działań oraz poprawy jakości i dostępności usług medycznych, m.in.: aparatu RTG, ultrasonografu, aparatu do znieczulenia, kardiomonitora, respiratora. Zarząd Województwa Warmińsko – Mazurskiego, działając jako Instytucja Zarządzająca (dalej: IZ), poinformował skarżącą, że projekt przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych i został przekazany do oceny formalno-merytorycznej. Wniosek został przedłożony do oceny formalno-merytorycznej Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) i przeszedł pozytywnie ocenę kryteriów formalnych, merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych). Następnie zgodnie z § 11 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków RPO WiM do konkursu nr [...] (dalej: "Regulamin"), projekt został poddany ocenie merytorycznej punktowej. W wyniku tej oceny otrzymał [...] pkt na [...] pkt możliwych do uzyskania, co stanowiło [...]% maksymalnej liczby punktów, podczas gdy warunkiem uzyskania pozytywnej oceny było uzyskanie, co najmniej 60% tej liczby. Organ w uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie projektu podniósł, że kryteria merytoryczne wyboru projektów w ramach RPO WiM na lata 2014-2020 zostały zaś zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WiM na lata 2014-2020 i określone w Szczegółowym opisie osi priorytetowej Dostęp do wysokiej jakości usług publicznych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 (dalej: SzOOP). Ocenę merytoryczną przeprowadzono zgodnie z zasadami określonymi w § 11 ust. 26 Regulaminu, stanowiącego, że wniosek o dofinansowanie projektu otrzymuje pozytywną ocenę KOP w przypadku uzyskania co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów w ramach kryteriów merytorycznych punktowych uwzględniających stopień spełnienia kryteriów wyboru projektów przewidzianych w Karcie oceny kryteriów merytorycznych punktowych wyboru projektów. Orzekając na skutek protestu skarżącej IZ pismem z dnia 27 września 2017 r. nie uwzględniła powyższego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w odniesieniu do kryterium merytorycznego punktowego nr 1 – "Wpływ na bezpieczeństwo użytkowników, oszczędność zasobów oraz jakość użytkowania", projekt nie przewiduje rozwoju zdeinstytucjonalizowanych form opieki nad pacjentem, w szczególności środowiskowych form opieki. Nie obejmuje przygotowania zawodowego pracowników środowiskowych oraz opiekunów nieformalnych, wsparcia merytorycznego dla opiekunów i rodzin, w tym edukacji pacjenta dotyczącej samoopieki i samopielęgnacji. Projekt nie ma więc na celu przejścia od opieki instytucjonalnej do świadczonej na poziomie lokalnych społeczności. IZ stwierdziła, że warunkiem otrzymania punktów w ramach kryterium merytorycznego punktowego nr 4 – "Gotowość projektu do realizacji" było przedłożenie decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia budowy oraz ogłoszonych postępowań przetargowych, upublicznionych zaproszeń do składania ofert i wskazania wybranego wykonawcy. Wnioskodawca nie spełnił żadnego z ww. warunków. Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższe rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie podniósł, że w związku z dokonaną przez IZ oceną projektu nie doszło do naruszenia prawa. Sąd I instancji podniósł, że brak zdeinstytucjonalizowania usług w ramach projektu, związany był m.in., z zamiarem ich świadczenia na zakupionym w ramach projektu sprzęcie w siedzibie wnioskodawcy, a nie poza nią. Wnioskodawca nie spełnił też wymogu ogłoszenia postępowania przetargowego na zakup sprzętu medycznego, ani nie zastosował trybu konkurencyjności w celu realizacji projektu i nie podał daty rozpoczęcia zamówień publicznych, czego konsekwencją było przyznanie przez ekspertów KOP w ramach pierwszego z kryteriów merytorycznych, 8 na 14 pkt możliwych i nie przyznanie żadnego punktu za drugie z nich. W ocenie WSA, w postępowaniu konkursowym wniosek Spółki został poddany indywidualnej i niezależnej ocenie ekspertów, która nie budzi zastrzeżeń. Na jej podstawie IZ, w sposób zrozumiały przedstawiła stanowisko w zakresie spornych kryteriów, wyjaśniając, że przyznanie 8 na 14 możliwych punktów w zakresie kryterium merytorycznego punktowego nr 1 "Wpływ na bezpieczeństwo użytkowników, oszczędność zasobów oraz jakość użytkowania", spowodowane było stwierdzeniem, że projekt nie przewiduje rozwoju zdeinstytucjonalizowanych form opieki nad pacjentem. Chodzi tu o środowiskowe formy opieki i nie ma na celu przejścia od opieki instytucjonalnej do świadczonej na poziomie lokalnych społeczności. Przy tym skarżąca nie spełniła żadnego z warunków otrzymania punktów w ramach kryterium merytorycznego punktowego nr 4 – "Gotowość projektu do realizacji", co związane jest, nie z podnoszonym przez Spółkę brakiem pozwolenia na budowę, lecz nie ogłoszeniem przez wnioskodawcę postępowań przetargowych, upublicznionych zaproszeń do składania ofert i nie wskazaniem wybranego wykonawcy. Sąd I instancji podniósł, że w związku z zarzutami protestu, ocena spornych kryteriów została w sprawie dokonana dwukrotnie, przez niezależne składy Komisji Oceny Projektów. Skorzystanie z pomocy nowych ekspertów przy rozpoznawaniu protestu miało na celu zachowanie bezstronności i przejrzystości postępowania odwoławczego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie stanowiło więc wady postępowania konkursowego. Sąd podkreślił, że bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący wadliwości przyjętych procedur konkursowych i nieprecyzyjnego zdefiniowania określonych pojęć. Przystępując do konkursu strona powinna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich. Przy czym przystąpienie do konkursu oznacza akceptację tych zasad. Dlatego aktualne zarzuty skarżącej powinny odnosić się do sposobu przeprowadzenia oceny projektu, a nie zasad konkursu znanych od początku konkursu. Zasady te nie mogą być przez stronę kontestowane w ramach niniejszego postępowania. [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zarzucono: 1. naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie istoty sprawy oraz nie odniesienie się w do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą; 2. naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w treści uzasadnienia wyroku wszystkich zarzutów złożonych w skardze oraz odniesienie się do pozostałych w sposób lakoniczny, nie wyjaśniając przyczyn rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez jego nieuwzględnienie i pominięcie w postępowaniu zasady oficjalności; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej przez uznanie, że w okolicznościach faktycznych sprawy IZ przeprowadziła konkurs w sposób przejrzysty i rzetelny, podczas gdy z analizy dokumentów konkursowych wynika wniosek zupełnie odwrotny. W skardze kasacyjnej spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja opisana w dyspozycji tego przepisu wystąpiła w przypadku skargi kasacyjnej, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten środek odwoławczy na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz naruszenie przepisów postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów postawionych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy stwierdzić, że okazały się one nieusprawiedliwione. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Oznacza to, że WSA miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy. Rozstrzyganie natomiast "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest kontenty akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot. Należy zwrócić uwagę, że do WSA zostało zaskarżone rozstrzygnięcie protestu, które utrzymało w mocy negatywną ocenę wniosku skarżącej w zakresie kryterium merytorycznego punktowego nr 1 – "Wpływ na bezpieczeństwo użytkowników, oszczędność zasobów oraz jakość użytkowania" oraz kryterium merytorycznego punktowego nr 4 – "Gotowość projektu do realizacji". Zatem rozstrzygnięcie protestu zawarte w piśmie Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2017 r. wyznaczało granice rozpoznania sprawy przez WSA. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd mając na uwadze przyjęty w sprawie stan faktyczny dokonał oceny prawidłowości zastosowania postanowień dokumentacji konkursowej (regulaminu oraz Szczegółowego opisu osi priorytetowej Dostęp do wysokiej jakości usług publicznych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 (dalej: SzOOP) przez organ administracji do tego stanu faktycznego. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji niezbadał istoty sprawy, jak tego wymaga art. 134 § 1 p.p.s.a. czy też nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą. Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zawarte w uzasadnieniu wyroku powinny się odnosić nie tylko do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, ale również do zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze na taką decyzję. Zatem zaniechanie polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów skargi, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 listopada 2007 r., II FSK 343/07, LEX nr 574621). Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwić jego kontrolę. Jak podkreślono w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07, niepubl.). Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie uchybił regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione we wskazanym przepisie elementy. Podniesiony wyżej zarzut pozostaje w sprzeczności z treścią uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji jasno i wyraźnie stwierdził, że w postępowaniu konkursowym wniosek Spółki został poddany ocenie ekspertów KOP, która nie budzi zastrzeżeń. Na jej podstawie IZ, w sposób zrozumiały przedstawiła stanowisko w zakresie spornych kryteriów, wyjaśniając, że przyznanie 8 na 14 możliwych punktów w zakresie kryterium merytorycznego punktowego nr 1 "Wpływ na bezpieczeństwo użytkowników, oszczędność zasobów oraz jakość użytkowania", spowodowane było stwierdzeniem, że projekt nie przewiduje rozwoju zdeinstytucjonalizowanych form opieki nad pacjentem. Chodzi tu o środowiskowe formy opieki i nie ma na celu przejścia od opieki instytucjonalnej do świadczonej na poziomie lokalnych społeczności. Przy tym skarżąca nie spełniła żadnego z warunków otrzymania punktów w ramach kryterium merytorycznego punktowego nr 4 – "Gotowość projektu do realizacji", co związane jest, nie z brakiem pozwolenia na budowę, lecz nie ogłoszeniem przez wnioskodawcę postępowań przetargowych, upublicznionych zaproszeń do składania ofert i nie wskazaniem wybranego wykonawcy. Powyższe jest bezsporne. Tymczasem zgodnie z SzOOP w ramach kryterium merytorycznego (punktowego) 1 punkt przyznaje się za projekt, który przewiduje rozwój zdeinstytucjonalizowanych form opieki nad pacjentem, w szczególności środowiskowych form opieki (projekt zawiera działania mające na celu przejście od opieki instytucjonalnej do środowiskowej zgodnie z "Ogólnoeuropejskimi wytycznymi dotyczącymi przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności" oraz z "Krajowym Programem Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu 2020"). Powyższego we wniosku skarżącej zabrakło, co uzasadnił organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu i czemu wyraz dał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji. Podobnie rzecz się ma odnośnie kryterium merytorycznego punktowego nr 4 – "Gotowość projektu do realizacji". Przy ww. kryterium SzOOp wskazuje wyraźnie, że projekt uzyskuje 3 punkty gdy posiada ogłoszone postępowania przetargowe/upublicznione zaproszenie do składania ofert (w trybie konkurencyjnym). Wnioskodawca nie spełnił żadnego z ww. warunków i z tego powodu ocena wniosku wynosiła 0 w ramach tego kryterium. W tym stanie rzeczy nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że nie wskazał motywów podjętego rozstrzygnięcia albowiem omówił oba ww. kryteria i przyczyny dla których wniosek spółki w ich ramach nie otrzymał punktów. Nieskuteczność z przyczyn podanych wyżej zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutu prawa materialnego. Ten jest niezasadny. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Natomiast w myśl art. 37 ust. 2 tej ustawy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzanych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia ogólnego (tj. rozporządzenia, o którym stanowi art. 2 pkt 22 ustawy wdrożeniowej). W tym ostatnio powołanym przepisie aktu wspólnotowego podkreśla się, że stosowane odpowiednie procedury wyboru i kryteria są niedyskryminacyjne i przejrzyste. Z regulacji tych wynika jednoznaczny wniosek, iż postanowienia systemów realizacji programów operacyjnych nie mogą być tworzone i wykładane sprzecznie z aktami prawa powszechnie obowiązującego, zaś wnioskodawcy nie mogą ponosić skutków wadliwych uwarunkowań wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego. Taki pogląd został wyrażony na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i zważywszy na wyżej przywołane normy prawne jest aktualny na gruncie ustawy wdrożeniowej (por. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie pomocy finansowej w perspektywie finansowej 2014–2020, Lex/el oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Oznacza to, że postanowienia dokumentów systemu realizacji programu operacyjnego, które odnoszą się do reguł wyboru projektów muszą być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy realizacji stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności czy bezstronności określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie albowiem dokumenty systemu realizacji programu operacyjnego (w szczególności SzOOP) w sprawie sformułowane zostały zgodnie z ww. wymogami. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Według art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Zatem regulamin konkursu wraz z jego załącznikami – jako dokument systemu realizacji – nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów. Wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów w pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów zawarta w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania – jak to już wyżej wskazano – obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia określa regulamin konkursu. Oznacza to, że kryteria wyboru projektów to inaczej warunki czy też wymogi stawiane uczestnikom konkursu, od spełnienia których zależy ocena i ewentualny wybór projektu do dofinansowania. Zatem zasada rzetelności wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymaga także zastosowania jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów. W orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie dofinansowania, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny (por. wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10, lex nr 746280; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17). Reasumując stwierdzić należy, że uwzględniwszy art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia ogólnego oraz art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej standardy wynikające z tych norm prawa powszechnie obowiązującego wymagają precyzyjnego określenia procedur konkursowych, gdyż uczestnik konkursu nie może domyślać się bądź domniemywać ciążących na nim obowiązków. Zważywszy na powyższe wymagało oceny, czy określenie kryterium merytorycznego punktowego nr 1 – "Wpływ na bezpieczeństwo użytkowników, oszczędność zasobów oraz jakość użytkowania" oraz kryterium merytorycznego punktowego nr 4 – "Gotowość projektu do realizacji" wraz z ich opisem i sposobem punktacji nastąpiło wystarczająco jasno, zrozumiale i precyzyjnie tak, aby można było przyjąć, iż spełnione zostały w tym zakresie zasady zawarte w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Na tak postawione zagadnienie należy odpowiedzieć twierdząco. Zarówno opisy ww. kryteriów oraz sposób ich punktacji określony w SzOOP sformułowane były jasno i czytelnie dla beneficjentów programu. Przy tym wnioskodawcy mieli zapewniony równy dostęp do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów. Sposób zapewnienia tego dostępu poprzez zamieszczanie dokumentacji konkursowej na stronie internetowej instytucji przeprowadzającej konkurs nie budzi wątpliwości w kontekście zachowania zasady przejrzystości. Regulamin konkursu wraz z załącznikami był na tyle jasny i czytelny, że umożliwiał prawidłowe przygotowanie wniosku, mimo zarzucanego przez skarżącą uchybień w tym zakresie. Tych spółka nie sprecyzowała w skardze kasacyjnej. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego IZ przeprowadziła konkurs w sposób przejrzysty i rzetelny. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.