II SA/Kr 1625/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę nr XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom postanawia: I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącej M. K. kwotę [...]zł (słownie trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 26 lutego 2016 r., nr XX/186/2016 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miast i Gminy Wolbrom domagając się stwierdzenia nieważności uchwały dla terenu działek należących do Skarżącej (dz. [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[..] ,[...] ,[...] Gmina W. ) z uwagi na istotne naruszenie zasad i procedury sporządzania studium, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśniła, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z wymogiem artykułu 53 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa) w związku z art. 17 ust. 2 z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone do skarżonego organu w dniu 27.09.2017 r. Rada udzieliła odpowiedzi w formie uchwały XLI/427/2017 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 26 października 2017 r. Została ona dostarczona skarżącej w dniu 03.11.2017 r. Opisując swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości w gminie Wolbrom uregulowanych w księgach wieczystych o numerach KW [...] ,[...] ,[...] itd... na które składają się następujące działki ewidencyjne nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] Gmina W. Przedmiotem skarżonej uchwały jest uchwała uchwalająca nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu całej gminy Wolbrom. Skarżąca wywodzi interes prawny w przedmiotowej sprawie z art. 6 ust 1 i 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kc oraz art. 31 ust 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Działki skarżącej położne są na terenie skarżonego studium. Studium zawiera niesatysfakcjonujące stronę skarżącą ustalenia. Skarżąca brała czynny udział na etapie składania uwag do studium uwagi te zostały odrzucone. W czasie procedury uchwalania skarżonego aktu nastąpiły naruszenia zarówno zasad jak i trybu uchwalania studium. Prawidłowe przeprowadzenie procedury według Skarżącej umożliwiłoby uwzględnienie wszystkich a co najmniej większości uwag do studium składanych przez Skarżącą. Naruszenia prawa wywarły istotny wpływ na kształt ustaleń studium dla działek Skarżącej. Przechodząc do konkretnych zarzutów stawianych zaskarżonej uchwale stwierdzono, że nie spełnia ona wymogu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 tj. nie wykonano obowiązkowych analiz uzasadniających ustalenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy, wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, zgodnie z normą ustawową po nowelizacji z 18.11.2015 roku. Ponadto za bezprawne należy uznać ustalenie studium pkt 16.4 ppkt 3 o treści "zgodne z ustaleniami studium jest przyjmowanie w planach miejscowych dla terenów: funkcji (przeznaczenia) parametrów i gabarytów zabudowy odmiennych niż ustalenia studium, które wynikają z aktualnego przeznaczenia z obowiązujących planów miejscowych, wydanych decyzji i pozwoleń". Takie ustalenie jest logicznie sprzeczne, skoro plany miejscowe powinny być zgodne/ niesprzeczne z ustaleniami studium zgodnie z § 32 ust. 3 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie to prowadzi do uchwalania nowych planów niezgodnych lub sprzecznych ze studium. Dalej zarzucono, że Studium nie spełnia standardów art. 10 ust. 2 pkt 9, ponieważ nie określono w nim terenów (obszarów), gdzie gmina zamierza sporządzić mpzp fakultatywnie, w tym obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stanowi naruszenie normy art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Potwierdza ten fakt pismo Wojewody - Załącznik nr 2 do niniejszej skargi - str. 10 i 11. W następnej kolejności zarzucono, że w studium nie określono (nie wyznaczono) obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, czym naruszono normę art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć treść studium zakłada takie inwestycje. Ustalenie studium, że "realizacja infrastruktury technicznej dopuszczona jest na terenie wszystkich jednostek funkcjonalnych" nie jest wypełnieniem normy ustawowej. Kolejny zarzut dotyczy tego, że zdaniem skarżącej do studium bezprawnie wprowadzono ustalenia dotyczące inwestycji o znaczeniu ponad lokalnym, która nie została umieszczona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego, ani w żadnym programie i planie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rzecz dotyczy realizacji napowietrznej linii elektro energetycznej 110kV relacji GPZ Wolbrom - PZ Pilica, której przebieg wyznaczono na rysunku studium, a opisano w treści studium. W ocenie skarżącej naruszono treścią studium normy art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaliczenie elektrowni wiatrowych do inwestycji celu publicznego, bo w rozdziale 26 "obszary lokalizacji celu publicznego" w podrozdziale 26.1 Inwestycje celu publicznego wymieniono w pkt 1a) jako inwestycje celu publicznego "budowę elektrowni wiatrowych". Nie są też inwestycją celu publicznego inne przedsięwzięcia określone w podrozdziale 26.1: - ochrona i rewaloryzacja obiektów i obszarów o wysokich walorach kulturowych, - ochrona obiektów i obszarów o wysokich walorach przyrodniczych, - utrzymanie i modernizacja obiektów będących we władaniu gminy (wszystkich i nawet tylko we władaniu). Ponadto w studium bezprawnie zamieszczono wytyczne, co do kolejności sporządzania planów na terenie gminy, co narusza normę art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo to burmistrz powinien opracować wieloletnie program sporządzania planów miejscowych w nawiązaniu do ustaleń studium. Zdaniem skarżącej Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom nie wydał odrębnego zarządzenia/ pisma o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do studium, które by było upublicznione i informowałoby obywateli o sposobie rozstrzygnięcia uwag. O tym które uwagi są odrzucone można było dowiedzieć się jedynie z załącznika nr do skarżonej uchwały, gdzie zamieszczone jest również rozstrzygnięcie rady co do odrzuconych uwag. Brak dokumentu, z którego wynika jak zostały rozstrzygnięte przez burmistrza uwagi uniemożliwia analizę prawidłowości i kompletności ich wprowadzenia do tekstu załącznika nr 1 i 2 skarżonej uchwały. Projekt zmienionego studium w wyniku uwzględnienia uwag z pierwszego wyłożenia powinien być ponownie uzgodniony ze stosownymi organami/ instytucjami, co najmniej w zakresie dokonanych zmian w treści studium, czego nie dokonano. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom działając w imieniu Rady Miejskiej w Wolbromiu, na podstawie art. 54 § 2 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niniejszym wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie Rady Miejskiej w Wolbromiu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia Skarżącej wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej jej sytuację prawną. Uchwała w przedmiocie studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest jedynie aktem polityki przestrzennej gminy wiążącym organy gminy przy sporządzaniu prawa miejscowego. Samo posiadanie nieruchomości w granicach objętych regulacjami Studium nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, dlatego nie posiada legitymacji do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego Sąd jest zobowiązany do zbadania w pierwszej kolejności, czy skarżącej przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Przy ocenie, czy skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego należy wziąć także pod uwagę charakter prawny skarżonej uchwały. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania j przestrzennego gminy. Jak wskazuje art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego, choć jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Jest ono aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1). Skoro zatem studium jest aktem wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to w przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, które bez wątpienia kształtują prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, charakter norm w nim zawartych z zasady nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Zdaniem organu Skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jako właścicielka nieruchomości położonych w granicach objętych zaskarżoną uchwałą ma interes prawny do jej kwestionowania. Jednakże przesłanką posiadania legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy nie jest wykazanie samego istnienia interesu prawnego skarżącej, ale wykazanie, że ten interes prawny został naruszony. Ponadto w myśl art. 101 ust. 4 w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94. Ten ostatni przepis stanowi z kolei, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W związku z przytoczonymi regulacjami prawnymi brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 25 lutego 2016 r, bowiem skarga na tę uchwałę wniesiona została po upływie roku od jej podjęcia (data wpływu skargi do Biura Rady Miejskiej w Wolbromiu - 27 listopada 2017 r). W dalszej części odpowiedzi na skargę szczegółowo odniesiono się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, wyjaśniając ich bezzasadność. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.–określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Również treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". W świetle przytoczonych przepisów należało w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność skargi w następującym zakresie: 1) Czy zaskarżona uchwała podlega kontroli sądów administracyjnych stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. 2) Czy skarżąca wypełniła obowiązek wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, 3) Czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej M.K. zostały naruszone poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. Dopiero, bowiem pozytywna odpowiedź na wszystkie te pytania pozwoli na merytoryczne zbadanie zasadności skargi. Nie ulega wątpliwości, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Dalej wskazać należy, że skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została złożona w terminie. Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez wydanie zaskarżonej uchwały należy zgodzić się z organem administracji, że okoliczność, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonych na terenie objętych zaskarżoną uchwałą sprawia, że ma interes prawny w jej zaskarżeniu. Jednakże do skutecznego wniesienia skargi konieczne jest dodatkowo wykazanie, że poprzez wydanie zaskarżonej uchwały interes ten został naruszony. W tym zakresie należy podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1548/14 (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "(...) należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opub. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn, akt II SA/Bk 763/05)". Skarżąca uzasadniając powyższy aspekt podniosła w skardze: "Skarżąca wywodzi interes prawny w przedmiotowej sprawie z art. 6 ust 1 i 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kc oraz art. 31 ust 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Działki skarżącej położne są na terenie skarżonego studium. Studium zawiera niesatysfakcjonujące stronę skarżącą ustalenia". Na rozprawie skarżąca kategorycznie oświadczyła, że nie ma nic więcej do dodania ponad wywiedzioną pisemną skargą. (protokół rozprawy k. 69). Powołane w skardze przepisy dotyczą ochrony własności i są źródłem interesu prawnego skarżącej, której nieruchomości objęte są zaskarżoną uchwałą, – co już wyjaśniono wcześniej. Skarżąca nie wskazała jednak, w jaki sposób interes ten został naruszony. Ogólnikowe stwierdzenie o niesatysfakcjonującej treści uchwały nie może w żaden sposób zostać uznane za wystarczające. Skarżąca nie wskazała nawet, jakie jest przeznaczenie w studium działek będących jej własnością, nie wyjaśniła, dlaczego ustalenia studium są dla niej "niesatysfakcjonujące", w jaki sposób zapisy studium negatywnie wpływają na jej sytuację prawną. Jak już wcześniej wskazano naruszenie interesu prawnego winno być bezpośrednie i realne – czego skarżąca nie wykazała, ani nawet nie uargumentowała w żaden sposób. Wobec powyższego, jako że skarżąca nie wykazała skutecznie naruszenia przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia, skarga została odrzucona na podstawie art. 58 ust. 5a p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.