III SA/Wr 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Maciej Guziński, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta O. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) poinformowano Gminę Miasto O. (dalej – stronę skarżącą) o negatywnym wyniku oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], z powodu niespełnienia kryteriów merytorycznych ogólnych, zawartych w "Kryteriach wyboru projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa 2014-2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD, tj. "Kryterium nr 5. Plan realizacji inwestycji". Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. strona skarżąca złożyła protest. IZ RPO WD pozostawiła protest bez rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 435/17 stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. IZ RPO WD wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając wyrok WSA w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi. NSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3066/17 oddalił skargę kasacyjną. IZ RPO WD rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2018 r. ([...]) nie uwzględniła protestu. W pierwszej kolejności IZ RPO WD odniosła się do zarzutów o charakterze proceduralnym. Strona skarżąca zarzuciła bowiem w proteście, że IOK w trakcie naboru wniosków dopuściła się naruszenia zasad przejrzystości i rzetelności. Ogłosiła konkurs w dniu [...] listopada 2015 r., lecz w związku z koniecznością dostosowania lokalnego sytemu informatycznego do potrzeb realizacji, ogłoszenie zostało anulowane i przesunięte na kwiecień 2017 r. Nabór wniosków trwał od [...] maja 2017 r. do [...] czerwca 2017 r., a orientacyjny termin rozstrzygnięcia naboru został wyznaczony na grudzień 2016 r., jednak ten także został przedłużony - do marca 2017 r. IZ RPO WD odnosząc się do tego zarzutu wskazała, że anulowanie konkursu ogłoszonego pierwotnie [...] listopada 2015 r., a ponownie w kwietniu 2016 r., nastąpiło z powodu problemów z Generatorem Wniosków Aplikacyjnych zgodnie z Regulaminem konkursu. Aczkolwiek nie doszło do nierównego traktowania wnioskodawców, gdyż zmiana ta objęła wszystkich Wnioskodawców. IZ RPO WD nie zgodziła się również z zastrzeżeniami wnioskodawcy dotyczącymi przedłużenia terminów rozstrzygnięcia naborów z grudnia 2016 r. na marzec 2017 r., gdyż z komunikatu IOK wynika, że działania te były podyktowane dążeniem do zachowania należytej staranności i rzetelności przy przeprowadzaniu oceny wniosków, o czym świadczy treść komunikatu. Dalej IZ RPO WD podkreśliła, że choć strona skarżąca podniosła zarzuty dotyczące zmiany terminu przedłużenia rozstrzygnięcia naborów przez IOK, to sama pismem, z dnia [...] listopada 2016 r., zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu na poprawienie braków wniosku. Uzyskała na to zgodę (do dnia [...] grudnia 2016 r.). W ocenie strony skarżącej wydłużenie terminu rozstrzygnięcia naboru było niezrozumiałe ze względu na niewielką liczbę wniosków zakwalifikowanych do kolejnego etapu oceny. IZ RPO WD wskazała, że skala braków stwierdzonych we wniosku o dofinansowanie skarżącej świadczyła o tym, że ocena formalna była przeprowadzana w sposób rzetelny i skrupulatny. IOK działała w dobrej wierze, na korzyść wnioskodawców i nie może tu być mowy o nierównym ich traktowaniu. Dalej strona skarżąca zarzuciła, że ani na etapie oceny formalnej i merytorycznej nie została wezwana do przedłożenia decyzji budowalnej w ramach Zadania nr 1, co w jej opinii jest dyskryminujące. W ocenie IZ RPO WD również w tym zakresie nie doszło do naruszenia. Zgodnie z Regulaminem konkursu, Wnioskodawca ma możliwość poprawy, uzupełnienia wniosku o dofinansowanie jedynie na etapie oceny spełnienia wymogów formalnych oraz na etapie oceny formalnej wniosku, w ściśle określonych przypadkach. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. IOK zwróciła się do skarżącej o uzupełnienie braków wniosku, w tym m.in. przewidywanej daty uzyskania wszystkich wymaganych decyzji budowalnych, prosząc o wpisanie prognozowanej daty. Strona skarżąca poinformowała, iż w zadaniu dot. przebudowy pomieszczeń nie jest wymagane pozwolenie na budowę/zgłoszenie bądź zgoda Konserwatora Zabytków. Jednakże z przedstawionych we wniosku informacji wynika, iż przeznaczenie piwnic [...] zmieni charakter i zostanie tam otworzona kawiarnia lub restauracja. W związku z faktem, iż w przypadku zabytku wpisanego do rejestru pozwolenia Konserwatora wymaga również zmiana przeznaczenia lub użytkowania zabytkowej nieruchomości, tak samo jak umieszczenie na niej wszelkich urządzeń technicznych, tablic, reklam, czy napisów (nie można zrobić nic co w jakikolwiek sposób naruszy wygląd zabytku wpisanego do rejestru). Po usunięciu braków Oceniający dokonali ponownej oceny formalnej wniosku w ww. zakresie i stwierdzili, że w kwestii konieczności uzyskania decyzji budowlanych/pozwoleń konserwatorskich na zakres projektu dotyczący adaptacji piwnic [...] (budynku wpisanego do rejestru zabytków). IZ RPO WD przyjęła oświadczenie/wyjaśnienie Beneficjenta, iż na przedstawiony we wniosku zakres nie są one wymagane, a decyzji wymaga jedynie tablica pamiątkowa, która będzie umieszczona na elewacji [...]. lZ RPO WD podniosła, że na etapie oceny formalnej Oceniający dokonują sprawdzenia poprawności złożonego wniosku, a nie oceny jego merytorycznych aspektów. Oceniający przyjęli argumentację strony skarżącej, która stwierdziła, że przebudowa piwnic [...]nie wymaga pozwolenia na budowę, gdyż ocena tego, czy jest ona poprawna należy do kompetencji ekspertów przeprowadzających ocenę merytoryczną. Ponadto strona skarżąca wskazała w treści pisma z dnia [...] grudnia 2016 r. szacunkowe daty uzyskania pozwoleń, tj. [...] lutego 2017 r. (pozwolenie na budowę w ramach zadania nr 1) i [...] kwietnia 2017 r. (pozwolenie konserwatora na umieszczenie tablicy pamiątkowej), co oznaczało, że strona skarżąca na etapie przeprowadzania oceny formalnej ww. pozwoleń nie posiadała. IZ RPO WD wskazała, że na etapie oceny merytorycznej nie ma możliwości dokonywania poprawy czy uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, dlatego Oceniający w trakcie przeprowadzania oceny merytorycznej nie mogli jej wezwać do uzupełnienia wniosku w tym aspekcie. Takie zasady obowiązywały wszystkich wnioskodawców. W opinii IZ RPO WD wnioskodawca przystępując do naboru, powinien był poczynić starania by dostarczyć wszystkie wymagane pozwolenia budowlane, gdyż to na nim ciążył obowiązek spełnienia wymogów określonych w dokumentacji konkursowej. Tymczasem strona skarżąca przyznała, że brak wymaganych decyzji jest wynikiem tego, że działała w dobrej wierze, iż konkurs zostanie rozstrzygnięty do grudnia 2016 i zakładała, iż luty 2017 r. jest wystarczającym terminem na pozyskanie niezbędnych decyzji administracyjnych warunkujących rozpoczęcie inwestycji. IZ RPO WD przypomniała, że nabór rozpoczął się [...] maja 2016 r., tak więc skarżąca miała dużo czasu na wystąpienie do właściwych instytucji o potrzebne zezwolenia i przygotowanie kompletu dokumentów aplikacyjnych. Skarżąca zarzuciła w proteście nadto, że skoro konkurs miał zostać rozstrzygnięty do grudnia 2016, to zakładała, iż luty 2017 r. jest wystarczającym terminem na pozyskanie niezbędnych decyzji administracyjnych warunkujących rozpoczęcie inwestycji. Co jednak najważniejsze [...] kwietnia 2017 r., czyli 12 dni po otrzymaniu pisma o negatywnej ocenie projektu, IZ RPO WD wydała komunikat o możliwości wydłużenia terminu złożenia wniosku o płatność końcową, tłumacząc to późniejszym niż zaplanowano w regulaminie rozstrzygnięciem konkursu. Dla typu projektów 4.3 A przedłużono termin złożenia ostatniego wniosku o płatność z września na grudzień 2018 r. oraz dla typu projektów 4.3 B z grudnia 2017 na marzec 2018 r. Zdaniem skarżącej, tym samym IZ RPO WD przyznała, że to z jej winy beneficjenci nie mogą zrealizować inwestycji w wymaganym terminie, co stanowi niespotykane naruszenie zasady przejrzystości i rzetelności działania Instytucji organizującej konkurs w świetle odrzucenia projektu. Dalej, IZ RPO WD odnosząc się do kwestii przedłużenia przez IOK terminu złożenia końcowego wniosku o płatność z grudnia 2017 do marca 2018 r., zwróciła uwagę, że skarżąca dopiero na etapie oceny formalnej wniosku, na prośbę IOK (grudzień 2016 r.) uzupełniła przewidywaną datę uzyskania pozwolenia na budowę w ramach Zadania nr 1 i pozwolenia konserwatora na zamieszczenie tablicy informacyjnej w ramach Zadania nr 2. W opinii IZ RPO WD skarżąca mając świadomość planowanego terminu zakończenia projektu - grudzień 2017 r., powinna podjąć działania zmierzające do pozyskania takich pozwoleń najpóźniej na etapie przystąpienia do konkursu (czerwiec 2016 r.), gdyż posiadanie pozwoleń/decyzji jest ważnym aspektem oceny merytorycznej. Poza tym, skarżąca zakładając terminy, w których takie pozwolenia otrzyma od właściwych instytucji powinna zdawać sobie sprawę z tego, iż są to terminy szacunkowe, na dochowanie których nie ma wpływu. W opinii IZ RPO WD, przedłużenie przez IOK terminu na złożenie końcowego wniosku o płatność z grudnia 2017 r. na marzec 2018 r. nie spowodowało naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, gdyż komunikat został opublikowany przez IOK w dniu 19 kwietnia 2017 r., tj. po wyborze projektów do dofinansowania (uchwała nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...].03.2017 r.), czyli już po rozstrzygnięciu konkursu oraz nie faworyzował żadnej z grup wnioskodawców, gdyż był skierowany do wszystkich podmiotów, które zostały wybrane do dofinansowania i co więcej, łagodził wymogi konkursu. W dalszej kolejności IZ RPO WD odniosła się do kryteriów merytorycznych oceny. IZ RPO WD wskazała, że obydwaj oceniający uznali, że Kryterium merytoryczne nr 5 Plan realizacji inwestycji nie zostało spełnione. I Oceniający zarzucił, że w przypadku zadania nr 1 pn. "Adaptacja poddasza na cele związane z działalnością kulturalną w budynku przy ul. [...] w O." skarżąca zaznaczyła we wniosku, że oczekuje wydania pozwolenia na budowę [...] lutego 2017 r. Na dzień dzisiejszy nie ma takiego dokumentu, a należy zaznaczyć, że XIX-wieczny budynek przy ul. [...] jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków i położony w strefie objętej ochroną konserwatorską. Wątpliwości wynikają również z braku jakichkolwiek dokumentacji dla remontu piwnic w [...]: od dokumentacji projektowej po kosztorys szacunkowy lub inwestorski. Ponadto skarżaca zaznaczyła, że niniejsza inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, co stoi w sprzeczności z prawem budowlanym i ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, szczególnie biorąc pod uwagę planowany zakres planowanych prac dla zadania: "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w zabytkowym budynku [...] w O. z przeznaczeniem na cele związane z działalnością kulturalną". Plan realizacji zadania nie jest czytelny i realny do przeprowadzenia w świetle konieczności uzyskania decyzji administracyjnych". II Oceniający zarzucił, że plan realizacji zdaniem eksperta niemożliwy do właściwego przeprowadzenia. Brak decyzji budowlanych, a pozostało 10 miesięcy do zakończenia projektu. Przebudowa zabytkowego [...] wymaga zarówno uzyskania pozwolenia na budowę jak i zgody konserwatora zabytków. W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej, która twierdziła, że załączanie kosztorysów i dokumentacji projektowej nie jest wymagane zapisami Instrukcji, IZ RPO WD zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią dokumentacji konkursowej, brak jest obowiązku załączania przez stronę kosztorysów szacunkowych czy inwestorskich, a w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, w części 6.2 "Nakłady na realizację projektu" wskazano jedynie: (...) W polu tekstowym należy przedstawić przyjętą metodykę oraz założenia dla określenia wartości nakładów inwestycyjnych projektu oraz podać źródło informacji o nich (np. kosztorysy inwestorskie, szacunki Wnioskodawcy).(...), zaś w części ZAŁĄCZNIKI, nie wymieniono tych dokumentów, co oznacza, że nie są to dokumenty obligatoryjne. IZ RPO WD podniosła, że wątpliwości Oceniających wynikają z faktu, iż skarżąca zaplanowała zakończenie realizacji projektu już w grudniu 2017 r., podczas gdy pozwolenia miała pozyskać dopiero w lutym i w marcu 2017 r., tj. na 10 miesięcy przed zakończeniem realizacji projektu i na tej podstawie stwierdzili, że plan realizacji inwestycji przygotowany przez stronę jest niemożliwy do przeprowadzenia. Tym samym powodem negatywnej oceny ww. kryterium nie jest to, że skarżąca nie załączyła pozwoleń (gdyż Regulaminem konkursu daje taką możliwość, w przypadku gdy Wnioskodawca jeszcze ich nie posiada), ale że je pozyskała zbyt późno, by udało się zrealizować zaplanowaną do końca 2017 r. inwestycję. Wprawdzie skarżąca podniosła, że nie załączyła pozwolenia na budowę, gdyż na dzień składania wniosku nie było ono jeszcze wydane, co zostało wskazane we wniosku. Ponadto, odnosząc się do zarzutu o braku pozwolenia na budowę w ramach Zadania nr 2 skarżąca przedstawiła w swoim proteście szczegółowe wyjaśnienia, w których zawarł historię pozwoleń na prace pozyskane na przebudowę [...] w latach 1998-2006. Załączyła również do protestu kopie ww. decyzji i stwierdziła: Jak wykazano zgody Konserwatora zabytków były wydawane na każdym etapie gdy chodziło o przebudowę, a obecnie zamierza wykonać renowację lokalu. Jeżeli zajdzie taka potrzeba w każdej chwili otrzyma zgodę konserwatora i pozwolenie na budowę na przeprowadzenie prac gdyż w zasadzie będzie to tylko potwierdzenie zgód wydanych w latach wcześniejszych. Odnosząc się do powyższego IZ RPO WD podniosła, że zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie skarżąca w ramach projektu planowała przeprowadzić dwa zadania: Zadanie nr 1. "Adaptacja poddasza na cele związane z działalnością kulturalną w budynku przy ul. [...] w O." oraz Zadanie nr 2. "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w zabytkowym budynku [...] w O. z przeznaczeniem na cele związane z działalnością kulturalną". IOK pismem z dnia [...] listopada 2016 r. zwróciła się o uzupełnienie braków formalnych, w tym m.in.: przewidywana data uzyskania wszystkich wymaganych decyzji budowalnych: proszę o wpisanie prognozowanej daty. Skarżąca poinformowała, iż w zadaniu dot. przebudowy pomieszczeń nie jest wymagane pozwolenie na budowę/zgłoszenie bądź zgoda Konserwatora Zabytków. Jednakże z przedstawionych we wniosku aplikacyjnym informacji wynika, iż przeznaczenie piwnic [...] zmieni charakter i zostanie tam otworzona kawiarnia lub restauracja. Dlatego poproszono również o wyjaśnienie w związku z faktem, iż w przypadku zabytku wpisanego do rejestru pozwolenia Konserwatora wymaga również zmiana przeznaczenia lub użytkowania zabytkowej nieruchomości, tak samo jak umieszczenie na niej wszelkich urządzeń technicznych, tablic, reklam, czy napisów. Skarżąca w odpowiedzi, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. uzupełniła datę pozwolenia na budowę dla Zadania nr 1, a w odniesieniu do uwag IOK, dotyczących Zadania nr 2 poinformowała, że: (...) Zaprojektowane prace zmieniają wyłącznie wystrój lokalu nie zmieniając układu pomieszczeń. Również nie ma zmiany przeznaczenia lub użytkowania zabytkowej nieruchomości. (...) Zgodnie z prawem budowalnym planowany zakres robót w zadaniu nr 2 (...) dotyczący zmiany wystroju lokalu i wyposażenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia robót. Jeżeli chodzi o jakiekolwiek tablice reklamy lub napisy to wykonanie ich nie wchodzi w zakres projektu. Pozwolenia konserwatora będzie wymagało jedynie umieszczenie tablicy pamiątkowej na obiekcie [...]. Przewidywana data uzyskania pozwolenia konserwatora: [...] kwietnia 2017 r. IŻ RPO WD nie zgodziła się z twierdzeniem, że prace remontowe w ramach Zadania Nr 2 nie wymagają decyzji budowlanej. Katalog prac zaplanowanych przez skarżącą w ramach Zadania nr 2 wpisuje się w definicję "remontu", o którym mowa art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1529 ze. zm.). Zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 1 ustawy: Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowalnych. Niemniej jednak ustawodawca przewidział wyjątek od tej zasady - w art. 29 ust 4 pkt 1: Roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie budowalnym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że zaplanowane przez skarżącą prace remontowe w ramach Zadania nr 2 wymagają pozwolenia na budowę. Tymczasem z dokumentacji w sprawie wynika, że skarżąca na etapie oceny formalnej wniosku nie tylko nie posiadała pozwolenia na budowę w ramach Zadania nr 2, ale także nie wystąpiła o takie pozwolenie. Tym samym IZ RPO WD uznała za zasadne zastrzeżenia obydwu Oceniających, którzy stwierdzili brak pozwolenia na budowę w ramach Zadania nr 2. IZ RPO WD wyjaśniła, że na etapie rozpatrywania protestu nie można dokonywać uzupełnień zapisów wniosku o dofinansowanie projektu. Takie reguły dotyczą wszystkich wnioskodawców. Dodatkowe informacje znajdujące się w proteście nie zostały wzięte pod uwagę przez IZ RPO WD, gdyż jak wskazała, Oceniający nie mogli się z nimi zapoznać na etapie oceny merytorycznej wniosku, a ponadto byłoby to niezgodne z zasadą równego traktowania wnioskodawców. (wyrok NSA z dnia 21.04.2010 r. (sygn. akt. II GSK 370/10). Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. strona skarżąca wywiodła skargę do tutejszego Sądu zarzucając organowi naruszenie art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej polegające na dokonaniu oceny projektu z naruszeniem zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zasad równego traktowania wnioskodawców poprzez negatywną ocenę kryterium merytorycznego nr 5 "Plan realizacji inwestycji" zakładającego realizację projektu do dnia [...] grudnia 2017 r. , który to termin po dokonaniu oceny merytorycznej uległ zmianie z przyczyn dotyczących instytucji zarządzającej. W ocenie strony podniesione do oceny wniosku o dofinansowanie doszło z naruszeniem wskazanych przez nią procedur, albowiem termin złożenia wniosku o płatność końcową został przedłużony po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie wniosku, co miało stanowić naruszenie zasad przejrzystości, bezstronności i rzetelności przy ocenie poszczególnych wniosków o dofinansowanie. Strona skarżąca wskazała na przedłużony w stosunku do zakładanego okres oceny wniosków i rozstrzygania konkursu, w wyniku czego konkurs nie został rozstrzygnięty przed datą planowanego przez nią rozpoczęcia merytorycznej realizacji projektu. W odpowiedzi na skargę IZ RPO WD wniosła o jej oddalenia, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 Nr 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwanej p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz. U z 2017, poz. 1460 zwanej ustawą wdrożeniową), które określają między innymi sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., o czym mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy, wybór projektów do dofinansowania jest przeprowadzany przez właściwą instytucję w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący. Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w art. 41 ust. 2 pkt 1-12 ustawy wdrożeniowej, w tym "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7). Konkurs w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony na podstawie zapisów Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. w ramach ogłoszonego naboru wniosków o dofinansowanie, Osi priorytetowej 4. Środowisko i zasoby, Działania 4.3 Dziedzictwo kulturowe, Poddziałanie 4.3.2, Dziedzictwo kulturowe – ZIT WrOF. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie były w zasadzie dwie – ściśle ze sobą powiązane - kwestie. Pierwsza merytoryczna odnosząca się do sprawdzenia prawidłowości dokonanej oceny wniosku w ramach tj. Kryterium merytorycznego nr 5 "Plan realizacji inwestycji". Druga proceduralna, wymagająca ustalenia, czy w sprawie rzeczywiście doszło do nieuprawnionego "przedłużenia terminu realizacji projektu", a tym samym do naruszenia zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności. W sprawie bezspornym jest, że strona skarżąca w dniu [...] czerwca 2016 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Adaptacja poddasza – przebudowa i zmiana sposobu użytkowania w budynku biblioteki i Forum Kultury w O. oraz przebudowa i zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w zabytkowym budynku [...] w O. z przeznaczeniem na cele związane z działalnością kulturalną". Zgodnie z treścią wniosku strona skarżąca zaplanowała zatem do wykonania dwa zadania: - Zadanie nr 1 "Adaptację poddasza na cele związane z działalnością kulturalną w budynku przy [...] w O.", - Zadanie nr 2 "Przebudowę i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w zabytkowym budynku [...] w O. z przeznaczeniem na cele związane z działalnością gospodarczą". W ramach Kryterium merytorycznego nr 5 "Plan realizacji inwestycji" – z oceną którego strona skarżąca się nie zgodziła - sprawdzeniu ulec miało, czy plan realizacji inwestycji (harmonogram prac z uwzględnieniem czasu niezbędnego na uzyskanie wymaganych zezwoleń/pozwoleń/ innych decyzji administracyjnych, przeprowadzenie procedur wyboru wykonawców itp.) jest czytelny, realny do przeprowadzenia oraz prawidłowo skonstruowany, w tym uwzględnia wszystkie działania niezbędne dla realizacji inwestycji, a przewidywana data zakończenia realizacji inwestycji jest realna do osiągnięcia (zgodnie z treścią załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu zawierającego Wyciąg kryteriów wyboru). Ponadto zgodnie z treścią Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie: Pozwolenie na budowę (Decyzja budowalna lub inna decyzja inwestycyjna dla przedsięwzięcia) - w sytuacji, gdy pozwolenie zostało już wydane, nie dotyczy projektów "zaprojektuj / wybuduj" oraz projektów nieinfrastrukturalnych. Na etapie oceny merytorycznej punktowane będą przedłożone decyzje, które stały się ostateczne nie później niż w dniu złożenia pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie. Tym samym w ramach oceny tego Kryterium weryfikacji de facto poddane zostały dwie kwestie. Pierwsza dotycząca oceny planu inwestycji tj. harmonogramu prac z uwzględnieniem terminów pozyskania pozwoleń do ich rozpoczęcia, druga polegająca na ocenie, czy na dane prace wymagane jest uzyskanie stosownego pozwolenia i w konsekwencji pozwalająca (bądź nie) na przyznanie - dodatkowych - punktów za posiadanie wszystkich pozwoleń już na etapie przystąpienia do naboru. Jak wynika z akt sprawy, stronę skarżącą wzywano (jeszcze na etapie badania formalnego wniosku) min. o wskazanie przewidywanej daty uzyskania wszystkich wymaganych decyzji budowalnych. Strona skarżąca w odpowiedzi wskazała na szacunkowe daty uzyskania pozwoleń tj. na [...] lutego 2017 r. (pozwolenie na budowę w ramach zadania nr 1) oraz na [...] kwietnia 2017 r. (pozwolenie konserwatora na umieszczenie tablicy pamiątkowej w ramach zadania nr 2). Strona skarżąca oświadczyła nadto, że przewidziane do wykonania prace remontowe w ramach Zadania nr 2 nie wymagają decyzji budowlanej. Jako termin zakończenia realizacji projektu strona skarżąca wskazała natomiast grudzień 2017 r. Tym samym skarżąca zaplanowała pozyskanie wszystkich (czyli tylko tych, które w jej ocenie były konieczne) pozwoleń dopiero w lutym i w marcu 2017 r., tj. na 10 miesięcy przed zakończeniem realizacji projektu. Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, uprawniły organ do oceny (w ramach oceny planu inwestycji), że plan realizacji inwestycji przygotowany przez stronę skarżącą jest w zasadzie niemożliwy do przeprowadzenia. Skarżąca mając zatem świadomość planowanego terminu zakończenia projektu grudzień 2017 r., powinna podjąć działania zmierzające do pozyskania takich pozwoleń najpóźniej na etapie przystąpienia do konkursu (czerwiec 2016 r.), gdyż posiadanie pozwoleń/decyzji było ważnym aspektem oceny merytorycznej, o czym skarżąca winna wiedzieć przystępując do naboru. Ponadto niezrozumiałym jest, dlaczego strona skarżąca, nie pozyskała wszystkich potrzebnych pozwoleń, skoro od momentu ogłoszenia pierwszego naboru tj. [...] listopada 2015 r. do właściwego momentu jego rozpoczęcia tj. [...] maja 2016 r. i wreszcie etapu oceny formalnej przypadającej na grudzień 2016 r. miała rok czasu na ich pozyskanie. Być może strona skarżąca na dzień przystąpienia do naboru, po prostu nie przewidziała konieczności pozyskania wszystkich pozwoleń niezbędnych do rozpoczęcia inwestycji i z tego też powodu data ich pozyskania była tak późna. Powodem negatywnej oceny ww. kryterium było to, że strona skarżącą zaplanowała zatem pozyskać pozwolenia - zbyt późno - w stosunku do wyznaczonego terminu zakończenia inwestycji. Co czyniło plan realizacji zaplanowanej inwestycji przy uwzględnieniu terminu jej zakończenia, dookreślonego przez skarżąca na grudzień 2017 r. nierealnym. Taka ocena IZ RPO WD jest – zdaniem Sądu – uzasadniona. Za prawidłowe Sąd uznał również ustalenia IZ RPO WD w zakresie oceny, czy na zaplanowane w ramach projektu prace (Zadanie nr 1 "Adaptacja poddasza na cele związane z działalnością kulturalną w budynku przy [...] w O." oraz Zadanie nr 2 "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w zabytkowym budynku [...] w O. z przeznaczeniem na cele związane z działalnością gospodarczą") wymagane jest uzyskanie stosownych pozwoleń. Niewątpliwie bowiem "prace remontowe" niezbędne do przeprowadzenia w ramach Zadania nr 2 wymagały decyzji budowlanej. Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie, strona skarżąca wskazała, że w ramach tego zadania " (...) wykorzystuje układ przestrzenny pomieszczeń oraz nie przewiduje się zmian w układzie konstrukcyjnym ścian i otworów. Projektowane zmiany dotyczą głównie rozwiązań estetycznych oraz wyposażenia (...). Będą to prace polegające m.in. na renowacji drzwi, montażu paneli, wykonaniu sufitów podwieszanych, wykonaniu tynków, gładzi, roboty malarskie, stolarki drzwiowej i okiennej, itd. Katalog prac zaplanowanych przez skarżącą w ramach Zadania nr 2 wpisuje się zatem w definicję "remontu", o którym mowa art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1529 ze. zm.). Wprawdzie zgodnie z treścią art. 29 ust 2 pkt 1 ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowalnych nie wymaga pozwolenia na budowę. To jednak ustawodawca od tej zasady przewidział wyjątek. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 ustawy roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 - przy czym, do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z kolei art. 39 ust. 1 ustawy stanowi, iż ustawy stanowi, iż prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wskazane wyżej regulacje przesądzają, iż wszelkie prace budowlane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, w tym remont (tj. wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym - art. 3 pkt 8 ustawy) wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co więcej uzyskanie tego pozwolenia musi poprzedzać pozwolenie na prowadzenie tych robót, wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. II OSK (...) wskazano, iż każde prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu, z momentem dokonania jego wpisu do rejestru zabytków, wymagają uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego. Jeżeli chodzi o formę w jakiej wojewódzki konserwator zabytków udziela zgody na prowadzenie robót budowlanych uznać należy, iż przybiera ona formę decyzji administracyjnej. Samo sformułowanie użyte w przepisie "...wymaga uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót" zakłada bowiem władcze rozstrzygnięcie w tym zakresie przez organ administracji. Stanowisko wypracowane przez orzecznictwo w tym przedmiocie wydaje się być jednolite. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r. II OSK (...) 1. Pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. A zatem do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. 2. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, odpowiadającej treści art. 107 k.p.a. Odnosząc zatem powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż wskazane prace budowlane zaplanowane w ramach Zadania nr 2 "Przebudowy i zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w zabytkowym budynku [...] w O. z przeznaczeniem na cele związane z działalnością gospodarczą" należało – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - zakwalifikować, jako prace remontowe, które z uwagi na zabytkowy charakter budynku w jakich były one wykonywanie, wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzedzonej decyzją o wyrażeniu zgody na wykonanie tych prace wydaną przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tymczasem z dokumentacji w sprawie wynika, że strona skarżąca na etapie oceny formalnej wniosku nie tylko nie posiadała pozwolenia na budowę w ramach tego zadania, lecz w ogóle o takie pozwolenie nie wystąpiła. I już tylko to przesądza o prawidłowości dokonanej, a podważonej przez stronę skarżącą – oceny Kryterium nr 5. Na marginesie podnieść należy, że skoro obiekt, na który strona skarżącą planowała wykonać zarówno Zadanie 1 i 2 jako XIX-wieczny budynek przy ul. [...] jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków i położony w strefie objętej ochroną konserwatorską, to w przypadku obu tych zadań niezbędnym było uzyskanie stosowanych pozwoleń (co pozostało niezauważonym). W sprawie, w ocenie Sądu, nie doszło również, do naruszeń o charakterze proceduralnym, a tym samym do naruszenia zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności. Zgodnie z treścią Regulaminu konkursu "wnioskodawca wypełnia wniosek o dofinansowanie za pośrednictwem aplikacji (...) i przesyła do IOK w ramach konkursu w terminie od godz. 8.00 dnia [...] maja 2016 r. do godz. 15.00 dnia [...] czerwca 2016 r. Orientacyjny termin rozstrzygnięcia konkursu został – natomiast – określony na grudzień 2016 r. Z treści tego Komunikatu w sprawie zmiany terminów orientacyjnego rozstrzygnięcia naborów ogłaszanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020 w działaniu 4.3 Dziedzictwo kulturowe, wynika, że wydłużony został termin oceny formalnej do stycznia 2017 r., a termin oceny merytorycznej do marca 2017 r. Jednocześnie orientacyjny termin rozstrzygnięcia ww. naborów został przesunięty z grudnia 2016 r. na marzec 2017 r. Powyższa zmiana terminów – odnosząca się w zasadzie do wydłużenia terminów oceny formalnej i merytorycznej i końcowej wniosków, które przecież (co wymaga podkreślenia) już wpłynęły do organu - była po pierwsze zgodna z treścią Regulaminu stanowiącym, iż w przypadku ewentualnych problemów z Generatorem, IZ RPO WD zastrzega sobie możliwość wydłużenia terminu składania wniosków lub złożenia ich w innej formie niż opisana (...).(pkt 15 Regulaminu). A po wtóre odnosiła się do wszystkich – a nie tylko strony skarżącej – wnioskodawców, którzy przystąpiłi do tego naboru. Zresztą sama skarżąca skorzystała z tego wydłużenia, gdyż była wzywana przecież o uzupełnienie braków formalnych przedłożonego przez nią wniosku. Tym samym nie sposób w tym uprawnionym przecież działaniu IZ RPO WD, a odnoszącym się do wszystkich wnioskodawców, którzy przystąpili do naboru dopatrzeć się naruszenia - żadnej - z zasad, o których mowa w art. 37 ustawy wdrożeniowej. W artykule tym zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Mają one charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020" - zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. II GSK 1/17- dostępny w internetowej bazie orzeczeń). Końcowo wskazać należy, że Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że "IOK powinna dokonać zmiany regulaminu konkursu i zmienić regulamin konkursu do okoliczności". Przedłużenie przez IOK kolejny raz terminu z grudnia 2017 r. na marzec 2018 dotyczyło bowiem - jak wynika z samej treści komunikatu - końcowego wniosku o płatność. Komunikat o przedłużeniu terminu na złożenie końcowego wniosku o płatność był zatem skierowany tylko do tych podmiotów, które otrzymały pozytywną ocenę i zostały wybrane do dofinansowania, czyli dopiero po rozstrzygnięciu konkursu. Tym samym nie ma znaczenia, że komunikat ten pojawił się na 12 dni po uzyskaniu przez stronę skarżącą informacji o negatywnej ocenie jej projektu, gdyż gdyby uzyskała ona pozytywną ocenę i została zakwalifikowana do dofinansowania, także (i dopiero wówczas) otrzymałby taką możliwość. Tym samym, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 43 ustawy wdrożeniowej. Komunikat o zmianie terminu końcowego wniosku o płatność został opublikowany przez IOK w dniu [...] kwietnia 2017 r., czyli po wyborze projektów do dofinansowania (uchwała nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...].03.2017 r.), a tym samym już po rozstrzygnięciu całego konkursu, do którego strona skarżaca przystąpiła. Dlatego też nie sposób przyjąć, aby na etapie oceny projektów, wnioskodawcy (w tym strona skarżąca) nie podlegali tym samym warunkom i nie byli jednakowo traktowani. Ponadto żaden z wnioskodawców, którzy przystąpili do naboru i wzięli w nim udział, nie został wyróżniony. W trakcie oceny projektów wszyscy bowiem wnioskodawcy podlegali tym samym wymogom. Ponadto, przy tworzeniu Planu realizacji inwestycji przez wszystkich wnioskodawców przystępujących do naboru, obowiązywał ten sam termin złożenia końcowego wniosku o płatność, tj. grudzień 2017 r. i pod ten termin – wszyscy wnioskodawcy, a nie tylko stronna skarżąca - przygotowywali swoje projekty, łącznie z wystąpieniem o niezbędne pozwolenia. Odnosząc się natomiast do wnioskowanej przez skarżącą zmiany regulaminu konkursu, wskazać, należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy konkurs jest przeprowadzany na postawie regulaminu, który musi zawierać informacje obejmujące m.in. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu (ust. 2 pkt 2), kryteria wyboru projektu wraz z podaniem ich znaczenia (ust 2 pkt 7). Ogłoszonymi kryteriami związana jest zatem zarówno Instytucja ogłaszająca konkurs, jak i podmioty, które ubiegają się o dofinansowanie, i – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie mogą one ulegać zmianie w trakcie trwania konkursu (art. 41 ust. 3 ustawy). Co więcej, zmiana regulaminu konkursu w trakcie przeprowadzania naboru, w zakresie zmiany terminu złożenia końcowego wniosku o płatność, spowodowałaby nierówne traktowanie wnioskodawców. W sposób uprzywilejowany bowiem traktowałoby tych z nich, którzy przystępując do konkursu nie posiadali niezbędnych pozwoleń bądź tak, jak wnioskodawca zaplanowali ich pozyskanie w terminie zbyt późnym, w stosunku do końcowego terminu realizacji projektu. Przedłużenie tego terminu w trakcie oceny wniosków stawiałaby ich w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do wnioskodawców, którzy takie pozwolenia już pozyskali, bądź zaplanowali ich pozyskanie w racjonalnym czasie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.