I OSK 2567/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 45/18 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 45/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D.B. (dalej, jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował Starostę Powiatowego w [...], że w trakcie prowadzonych czynności stwierdzono uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący w dniu 7 kwietnia 2014 r. kierował samochodem marki [...] i w czasie jazdy zachowywał się w sposób uzasadniający obawę, co do możliwości udziału w ruchu lądowym. Do wniosku Komendant załączył notatkę służbową sporządzoną przez funkcjonariusza Policji, który interweniował 7 kwietnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Starosta [...] skierował D.B. na badania lekarskie, ze względu na zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. W decyzji tej organ wskazał, że badania lekarskie należy wykonać w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...] w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 893/14 oddalił skargę na to postanowienie, natomiast wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 911/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Z kolei, w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. uchyliło powyższe postanowienie w całości i w to miejsce orzekło o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 124/15 oddalił skargę na to postanowienie, natomiast wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2532/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Pismem z dnia 25 maja 2017 r. Starosta [...] wezwał skarżącego do przedłożenia - w terminie do 26 czerwca 2017 r. - badania lekarskiego wykonanego w WOMP w [...] celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Pouczono skarżącego, że niewykonanie ww. badania w zakreślonym terminie skutkować będzie wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Pismem z dnia 8 września 2017 r. Starosta [...] zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w związku z nieprzedstawieniem w wymaganym terminie ww. orzeczenia lekarskiego. Decyzją z dnia z [...] października 2017 r. Starosta [...] orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B, do czasu przedłożenia wymaganego badania. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania D.B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy cytując treść art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978, dalej przywołanej jako "ustawa"), podniósł, że niepoddanie się w wyznaczonym w skierowaniu z 9 maja 2014 r. terminie badaniu lekarskiemu, w trybie określonym w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, stanowi podstawę do wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Decyzja wydawana w trybie art. 102 ustawy jest więc nieuchronną konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego przez Starostę w decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Ten fakt jest konieczną, ale zarazem wystarczającą przesłanką zatrzymania prawa jazdy, przepisy nie wymagają bowiem dokonywania innych ustaleń w tym zakresie, w szczególności zaś wykluczają możliwość dokonania ponownej oceny zasadności samego skierowania na badania. Skoro ustawodawca przesądził, że w przypadku niepoddania się zleconemu badaniu lekarskiemu starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, to znaczy, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie było pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracji. Ratio legis tak jednoznacznego rozwiązania ustawowego jest oczywiste, gdyż nadrzędną wartością jest tutaj bezpieczeństwo kierowcy oraz pozostałych uczestników ruchu drogowego. Zdaniem Kolegium, stan faktyczny w sprawie, jak dowodzą dokumenty zgromadzone w aktach, wyczerpuje znamiona wskazane w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy. W związku z powyższym, organ I instancji zasadnie orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kat. A, B. Skargę na powyższą decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł D.B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy nie ma charakteru fakultatywnego, lecz obligatoryjny, co oznacza, że jeśli osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawi w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami, to organ ma obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Związany charakter decyzji oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie, czy dana osoba poddała się badaniu lekarskiemu i z jakim wynikiem. W sytuacji nieprzedstawienia w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego organ ma obowiązek zatrzymania prawa jazdy. Sąd wskazał, że bezspornym jest, że skarżący nie zgłosił się na wymagane badanie w wyznaczonym terminie i nie przedstawił żądanego orzeczenia lekarskiego w terminie do 26 czerwca 2017 r., ani nawet do czasu orzekania przez organy o zatrzymaniu prawa jazdy. W konsekwencji nie wypełnił obowiązku przewidzianego w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy. W związku z powyższym, działając na podstawie ww. przepisu, organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie bada się prawidłowości i zasadności wcześniejszej decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i polegało na tym, że Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszeń prawa procesowego podczas, gdy Sąd pominął okoliczność, że w decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie z dnia [...] maja 2014 r. i w piśmie z dnia 25 maja 2017 r. nie zawarto pouczenia o możliwości zatrzymania prawa jazdy w przypadku nie stawienia się na badania lekarskie, co skutkowało tym, że skarżący nie wiedział jakie są skutki nie poddania się takiemu badaniu lekarskiemu, 2. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i polegało na tym, że Sąd I instancji uznał za własny stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy Sąd nie zbadał czy stan zdrowia skarżącego i sposób kierowania pojazdem uzasadnia skierowanie na badanie lekarskie i zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowaną argumentacją na poparcie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwione podstaw, a wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsze postępowanie dotyczy oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2017 r. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B. Podstawę materialnoprawną decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy stanowił art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, jeśli osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawia w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2. Słusznie Sąd I instancji ocenił, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, wydana na podstawie powyższego przepisu nie ma charakteru fakultatywnego, to znaczy nie została pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej. Decyzja taka ma obligatoryjny charakter, co oznacza, że jeśli osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawi w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami, to organ ma obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W tej sprawie okolicznością niekwestionowaną przez strony jest to, że skarżący nie stawił się na badania lekarskie pomimo skierowania go decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. i nie przedstawił, w związku z tym, stosownego orzeczenia lekarskiego W konsekwencji prawidłowa jest ocena legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji. Skoro skarżący badań nie wykonał i orzeczenie lekarskiego nie porzedstawił, to zgodnie z przepisami ustawy o kierujących pojazdami, obligatoryjne było wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty sprowadzają się w istocie do zakwestionowania zasadności skierowania go na badania lekarskie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Skarżący wskazuje na brak pouczenia go w tej decyzji o skutkach jej niewykonania, a także zarzuca Sądowi I instancji, że sam nie zbadał czy stan zdrowia skarżącego i sposób kierowania przez niego pojazdem uzasadniał skierowanie go na badania lekarskie. Otóż po pierwsze, w tym postępowaniu sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania legalności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a zatem wywołuje określone skutki prawne. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż z pisma Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. jednoznacznie wynika - wbrew twierdzeniem skarżącego kasacyjnie - że w przypadku braku stosowanego badania, wszczęte zostanie postępowanie w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy (art. 9 k.p.a.). Skarżący musiał zatem zdawać sobie sprawę, jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2017 r. o zatrzymaniu prawa jazdy, z konsekwencji niepoddania się wymaganym badaniom lekarskim. Po drugie wskazać trzeba, że to czy stan zdrowia skarżącego wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ocenić może dysponujący wiedzą specjalną uprawniony lekarz w trybie przewidzianym w ustawie o kierujących pojazdami, nie zaś organ administracji publicznej, a tym bardziej nie sąd administracyjny. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego, zakres badań lekarskich i jednostki uprawnione do przeprowadzania badań określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r. poz. 949). Dalej wyjaśnić należy skarżącemu kasacyjnie, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami (art. 7 i art. 77 § 1 - 4 k.p.a.). Powyższe zatem oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i słusznie zaakceptowanym przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności (w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być zatem dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę w tej sprawie niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z kolei w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem powołanego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 P.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie co do meritum sprawy, nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie może także ujść uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż formułując zarzut skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a więc przepisu umożliwiającego Sądowi uchylenie zaskarżonego aktu, w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie przepisów postępowania. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji oddalający skargę, stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 P.p.s.a. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć przepisu, którego nie stosował. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej zarzuty są nieadekwatne do stanu niniejszej sprawy, a tym samym niezasadne. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.