III SA/Kr 1493/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi O. J. na decyzję Wojewody z dnia 12 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda decyzją z dnia 12 października 2017 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. orzekającą o odmowie uznania O. J. za osobę bezrobotną od dnia 31 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu podano, że O. J. 31 sierpnia 2017 r. złożyła do Grodzkiego Urzędu Pracy wniosek o dokonanie rejestracji jej jako bezrobotnej. Prezydent Miasta, jako organ I instancji [...] 2017 r. wydał decyzję, w której odmówił uznania O. J. za osobę bezrobotną. O. J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji, rozpoznając sprawę, opierając się na danych dostępnych w Krajowym Rejestrze Sądowym ustalił, że O. J. pełni funkcję: 1/ Prezesa jednoosobowego zarządu w spółce prowadzącej aktywnie działalność gospodarczą pod nazwą L sp. z o.o. z siedzibą w R ([...]), NIP: [...], 2/ Prezesa jednoosobowego zarządu w spółce prowadzącej aktywnie działalność gospodarczą pod nazwą R sp. z o.o. z siedzibą w W ([...]), NIP: [...], 3/ Prokurenta samoistnego w spółce T sp. z o.o. z siedzibą w K ([...]), NIP: [...], w spółce G sp. z o.o. z siedzibą w S ([...]), NIP: [...] oraz G sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S ([...]), NIP: [...]. Na podstawie powyższych danych Wojewoda arbitralnie stwierdził, iż nie jest gotowa do podjęcia zatrudnienia a co za tym idzie nie spełnia ustawowych przesłanek uznania mnie za osobę bezrobotną. Organ stwierdził, iż jako prezes zarządu i prokurent O. J. musi aktywnie pełnić swoją funkcję, nawet jeśli jest ona nieodpłatna. Zaskarżyła w całości powyższą decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w związku z niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nieustalenie faktycznego zaangażowania skarżącej w działalność spółek i oparcie się w tym zakresie jedynie na informacjach ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym, 2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności poprzez nieuzasadnienie z jakich przyczyn organ nie uwzględnił oświadczenia skarżącej dotyczącej zdolności i gotowości do podjęcia pracy, 3) art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w wyniku niezbadania przez organ zarówno I, jak i II instancji faktycznego zaangażowania skarżącej w działalność spółek, 4) art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędne uznanie, iż pełnienie funkcji prezesa w zarządzie spółki prawa handlowego wyklucza posiadanie zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała organy nie zbadały stanu faktycznego sprawy i nie zebrały całego materiału dowodowego, mającego na celu ustalenie czy i w jakim zakresie skarżąca faktycznie sprawuję swoje funkcje. Nie można bowiem z góry założyć, iż sam wpis do Krajowego Rejestru Sądowego sprawia, iż skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia w pełnym wymiarze godzin. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, przytoczony przez niego pogląd stwierdzający, iż pełnienie funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia jest chybiony. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1184/07, "ocena gotowości do pracy o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy winna odnosić się do obiektywnie i realnie ocenionej sytuacji faktycznej skarżącej. Nie można zaś mówić o obiektywnej i realnie ocenionej sytuacji w przypadku, gdy organ nie tylko nie zebrał całego materiału dowodowego w sprawie oraz nie podjął wszelkich możliwych środków, które umożliwiłyby mu dokonanie takiej oceny, lecz również bezwzględnie zignorował oświadczenie, w którym wyrażono gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze . zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." stanowi, że, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji ją poprzedzającej wykazała, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. orzekającą o odmowie uznania O. J. za osobę bezrobotna od dnia 31 sierpnia 2017 r. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawało to, czy skarżąca pełniąc funkcję prezesa spółek oraz prokurenta może zostać uznana za osobę bezrobotną. Z informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym (na dzień orzekania przez organy) wynikało, że skarżąca pełni funkcję: 1/ Prezesa jednoosobowego zarządu w spółce prowadzącej aktywnie działalność gospodarczą pod nazwą L sp. z o.o. z siedzibą w R ([...]), NIP: [...], 2/ Prezesa jednoosobowego zarządu w spółce prowadzącej aktywnie działalność gospodarczą pod nazwą R sp. z o.o. z siedzibą w W ([...]), NIP: [...], 3/ Prokurenta samoistnego w spółce T sp. z o.o. z siedzibą w K ([...]), NIP: [...], w spółce G sp. z o.o. z siedzibą w S ([...]), NIP: [...] oraz G sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S ([...]), NIP: [...]. Przesłanki nabycia statusu osoby bezrobotnej zostały określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia". Można je podzielić na: - przesłanki pozytywne, które powinny być spełnione, aby dana osoba mogła być uznana za bezrobotną; - negatywne, czyli te, które nie mogą zaistnieć, aby można było nadać konkretnej osobie status osoby bezrobotnej oraz aby mogła ona ten status zachować. Podkreślić należy, że status osoby bezrobotnej można uzyskać, gdy spełnione zostaną przesłanki pozytywne i nie wystąpi żadna z przesłanek negatywnych. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy wskazuje na okoliczności, które muszą zaistnieć, aby można było mówić o osobie bezrobotnej. Przepis ten odsyła do art. 1 ust. 3 pkt 1, pkt 2 lit. a-g, lit. h-j, lit. l ustawy o promocji zatrudnienia dla określenia zakresu podmiotowego pojęcia osoby bezrobotnej. Ponadto, osoba ubiegająca się o status bezrobotnego musi poszukiwać zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, musi być także zarejestrowana w urzędzie pracy właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego (art. 2 ust. 1 pkt 1) oraz musi mieć ukończone 18 lat (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a). Następną przesłanką, jaką powinna spełnić osoba ubiegająca się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej, jest zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną - co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ponieważ ustawodawca nie zamieścił w ustawie o promocji zatrudnienia definicji legalnej "gotowości do podjęcia zatrudnienia", próbę zdefiniowania tego pojęcia podjął NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1008/10. Według NSA, pojęcie to oznacza, że osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1231/11). Stąd też na "gotowość do podjęcia zatrudnienia" składają się dwa elementy: 1) subiektywny - chęć danej osoby do podjęcia zatrudnienia; 2) obiektywny - brak przeszkód występujących po stronie osoby, która chce się zarejestrować jako bezrobotna. Z kolei, w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11, NSA stwierdził, że warunek gotowości do podjęcia pracy musi być spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu. Chodzi tu przy tym o możliwość podjęcia nie jakiejkolwiek działalności zarobkowej lecz gotowość - co do zasady (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych) - do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (...). Nie można tego utożsamiać wyłącznie z samą potencjalną chęcią podjęcia przez zainteresowanego pracy (...). Gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych istniejących po stronie zainteresowanego, ale musi być oceniana również w kategoriach obiektywnych, co oznacza rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że gotowości do podjęcia zatrudnienia nie należy też utożsamiać z brakiem jakiegokolwiek zajęcia lub całkowitym zakazem podejmowania przez osobę bezrobotną innego zajęcia, lecz z brakiem takiej działalności lub obowiązków, które nie będą kolidować z realną możliwością podjęcia zatrudnienia. Odnosząc się do sformułowanej przez organy orzekające w tej sprawie w I i II instancji oceny o braku gotowości skarżącej do podjęcia zatrudnienia, spowodowanego pełnieniem funkcji w organach spółek, zwrócić należy uwagę na te orzeczenia sądowoadministracyjne, w których za błędną uznaje się konstatację, że samo pełnienie funkcji członka zarządu stanowi przeszkodę do uznania za osobę bezrobotną. Podnosi się, że z art. 2 ustawy nie wynika, że w każdym przypadku członkostwo osoby (w spółce/spółdzielni, niezatrudnionej) w zarządzie wymienionego podmiotu wyklucza możliwość uznania takiej osoby za osobę bezrobotną. W powyższych bowiem okolicznościach nieodzowne jest jednoznaczne ustalenie, czy osoba ta jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, przy czym - co należy podkreślić - ocena ta winna odnosić się do obiektywnie i realnie ocenianej sytuacji faktycznej z uwzględnieniem reguł postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1983/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 746/12). W świetle tak rozumianego pojęcia gotowości do podjęcia zatrudnienia, odmowa przyznania statusu osoby bezrobotnej może nastąpić jedynie wtedy, jeśli w konkretnym przypadku organ wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że pełnienie funkcji w zarządzie spółki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, np. z uwagi na zakres działalności gospodarczej, udziału podmiotu na rynku poprzez wysokość osiągniętego dochodu, czy też wielkość zatrudnienia. Organy orzekające w sprawie takich ustaleń nie poczyniły skupiając się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisu. W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji, że skarżąca na dzień uznania za osobę bezrobotną nie spełniała przesłanki gotowości do podjęcia zatrudnienia z powodu pełnienia funkcji w organach spółki jest przedwczesne. Okolicznością bezsporną jest fakt pełnienia przez skarżącą wskazanych wyżej funkcji czyli prezesa zarządu oraz prokurenta w kilku spółkach prawa handlowego, jednakże ustalenia organu w postępowaniu, których konsekwencją była decyzja o odmowie przyznania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku sprowadziły się wyłącznie do zasięgnięcia informacji z Krajowego Rejestru Sądowego. Zdaniem Sądu, w prowadzonym przez oba organy postępowaniu doszło do naruszenia ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz statuującego zasadę oceny dowodów art. 80 K.p.a. Organy nie dokonały również oceny działalności spółek w dacie rejestracji skarżącej w PUP jako bezrobotnej. Organy nie dokonały również oceny gotowości do podjęcia pracy przez skarżącą w kategoriach obiektywnych, co powinno oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy. Odmowa przyznania statusu osoby bezrobotnej nastąpić może tylko wówczas, gdy w konkretnym przypadku organ ustali w sposób jednoznaczny, że pełnienie funkcji zastępcy prezesa zarządu spółdzielni wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia poprzez brak pełnej gotowości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Pełnienie funkcji w organach spółki samo przez siebie nie stanowi okoliczności zaprzeczającej gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawione powyżej uwagi co do zakresu postępowania wyjaśniającego na okoliczność rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia przez skarżącą w kontekście zasadności decyzji. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a.