II SA/Po 959/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi G. L. i K. L. wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016r. [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016r. znak [...] Wojewoda (dalej również: Wojewoda, organ II instancji; organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) utrzymał w mocy wydaną przez Prezydenta Miasta [...] decyzję nr [...] z dnia [...] 2016 r. (znak [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego przy ul. [...] w [...] na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb [...]. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji; organ) – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku inwestorów oznaczonych jako: G. L. i K. L. (dalej również: inwestorzy; wnioskodawcy; skarżący), w związku z decyzją Wojewody z dnia [...] 2016 r. znak nr [...] – decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r. (znak [...]) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego przy ul. [...] w [...] (działki nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb [...]). Decyzja ta została wydana podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 290] – dalej: Prawo budowlane) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Uzasadniając ponowną odmowę wydania pozwolenia na budowę, organ I instancji stwierdził, że inwestorzy nie wykonali w toku prowadzonego postępowania administracyjnego obowiązku usunięcia nieprawidłowości określonych w pkt. 1, 2, 6 i 12 postanowienia z dnia 14 kwietnia 2016 r. znak [...] Organ wyjaśnił, że wnioskodawcy nie doprowadzili projektu budowlanego do zgodności z § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a miejscowego planu zagospodarowania terenu [...] w [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2012 r. (Dz.Urz. Woj.[...] z dnia [...] 2012 r., poz. [...] – dalej również: plan miejscowy; plan; m.p.z.p.) w zakresie wysokości zabudowy. W tym zakresie organ podniósł, że plan miejscowy przewiduje na obszarze oznaczonym symbolem 2U wysokość zabudowy od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 25 m; plan wyraźnie precyzuje wysokość zabudowy na obszarze 2U (od 4 do 6 kondygnacji), nie dopuszczając zabudowy o mniejszej wysokości, jak to ma miejsce w kolejnych przepisach m.p.z.p., np. "§ 5 ust. 4 pkt 5 lit. c" [błędne oznaczenie jednostki redakcyjnej, gdyż chodzi o § 6 – uwaga wł. Sądu], gdzie określono wysokość zabudowy do 2 kondygnacji nadziemnych. Zdaniem organu czytelnym celem planu jest więc zorganizowanie na obszarze oznaczonym symbolami 2U i 1U zabudowy o wysokości od 4 do 6 kondygnacji, natomiast przedłożona przez inwestorów opinia urbanistyczno-budowlana w głównej mierze odnosi się do wysokości budynków w świetle przepisów pożarowych. Ponadto Prezydent Miasta stwierdził, że nie dołączono do wniosku projektu usunięcia kolizji z przebiegającą linią ciepłowniczą i energetyczną, uzgodnionego z gestorami sieci. Podniósł również, że w projekcie budowlanym nie określono charakterystycznych rzędnych, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 4562, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego). W ocenie organu samo podanie poziomo posadowienia posadzki parteru (PPP=0,00) bez odniesienia do rzędnych istniejącego terenu – jest niewystarczające. Organ podniósł także, że w projekcie budowlanym nie wskazano prawidłowo – zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego – obszaru oddziaływania obiektu, tj. z uwzględnieniem działek sąsiednich, przez które zaprojektowano dojazd do działki budowlanej. Organ wyjaśnił, że sposób oznaczenia i opisu tego obszaru w projekcie zagospodarowania terenu tego z opisem, że oddziaływanie budynku zamyka się w granicach działek – narusza przepis § 13a rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego, gdyż nie wskazano m.in. przepisów prawa, na podstawie których dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2016 r. inwestorzy podnieśli, że organ I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny i z tego powodu zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. W uzupełnieniu odwołania skarżący dołączyli do akt postępowania opinię architektoniczno-urbanistyczną – uszczegółowienie z dnia 20 sierpnia 2016 r., w której wskazano na sposób liczenia wysokości budynku określony w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 – dalej: warunki techniczne budynków) oraz uregulowania prawne dotyczące obowiązków określania w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy – art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, dalej: u.p.z.p.) i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587 – dalej: rozporządzenie w sprawie projektu planu miejscowego). W przedstawionej opinii zawarto tezę, że pojęcia "wysokość budynku" i "wysokość zabudowy" nie mogą być pojmowana w procesie inwestycyjnym rozbieżnie. Ponadto przy piśmie przewodnim z dnia 4 października 2016 r. inwestorzy przedstawili "uzupełnienie nieprawidłowości projektu budowlanego", zgodnie z "wezwaniem Wojewody z dn. 10.08.2016r.". W piśmie tym stwierdzili zarazem, że projekt budowalny dotyczy budynku usługowo-handlowego, który zgodnie z obowiązującym prawem budowalnym jest budynkiem czterokondygnacyjnym, wobec czego został zaprojektowany zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Wobec tego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] [...] 2016 r. poprzez odwołanie się w pierwszej kolejności do treści art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. było uzasadnione, zaś ustalenie, że inwestor nie usunął w terminie nieprawidłowości opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest zgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem Wojewody ustalony stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje na to, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest uzasadniona – w szczególności ze względu na nieusunięcie nieprawidłowości dotyczących wysokości zabudowy określonej ustaleniami planu miejscowego. Odwołując się w tym zakresie do poszczególnych postanowień planu miejscowego, Wojewoda stwierdził, że przepis § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a m.p.z.p. jest jasny i wskazuje, że celem planu jest kształtowanie na terenie U2 i U1 zabudowy o wysokości od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 25 m. Zdaniem organu odwoławczego, gdyby zamiarem prawodawcy lokalnego było inne określenie wysokości zabudowy na terenie U2, użyłby on sformułowania takiego jak w § 6 ust. 4 pkt 5 lit. c – do dwóch kondygnacji naziemnych, nie więcej niż 10 m. Zdaniem organu II instancji zastosowanie innej wykładni zapisów planu miejscowego w kwestii wysokości zabudowy przy wykorzystaniu definicji wysokości budynku określonej w § 6 warunków technicznych budynków można ocenić jedynie jako próbę obejścia postanowień obowiązującego planu miejscowego. Wojewoda przyznał, że inwestorzy słusznie zauważyli, iż art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakłada w szczególności obowiązek ustalania w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, co zdaniem organu "w przełożeniu na zapis § 5 ust. 4 pkt 5 lit. a" m.p.z.p. [błędne oznaczenie jednostki redakcyjnej, gdyż chodzi o § 6 – uwaga wł. Sądu] oznacza, że wysokość ta powinna być ukształtowana na poziomie od 4 do 6 kondygnacji, nie więcej niż 25 m. Wojewoda nie zgodził się z poglądem skarżących, że skoro plan miejscowy nie zakazuje na działce inwestorów budowy budynków o wysokości 1 kondygnacji, to na taką zabudowę można pozwolić. Organ odwoławczy podniósł, że treść ustaleń m.p.z.p. wiąże uczestników procesu budowlanego i nie można przyjmować interpretacji rozszerzającej jego treści. Nadto organ II instancji wskazał, że kwestia kolizji inwestycji z przebiegającą linią ciepłowniczą, elektroenergetyczną i prawidłowe wskazanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego jest zagadnieniem istotnym, z uwagi na obciążenie nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] ograniczonym prawem rzeczowym, tj. nieodpłatną służebnością gruntową. Zdaniem organu odwoławczego nie jest również wystarczająca przyjęta w projekcie zagospodarowania terenu forma graficzna i opis, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę budowlaną inwestora, na uzasadnienie czego Wojewoda odwołał się do zapisów w księdze wieczystej nr [...], z którego wynika, że dla działki inwestora ustanowiono odpłatne prawo przechodu i przejazdu przez nieruchomość obciążoną zapisaną w księdze wieczystej nr [...] i służebność drogi koniecznej na części działki nr [...]. Stwierdzone przez Wojewodę nieprawidłowości nie miały jednakże w jego ocenie wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż inwestor usunął je w postępowaniu odwoławczym. Organ nie podzielił również stanowiska skarżących, że projekt nowego budynku nie musi przedstawiać w części opisowej i rysunkowej zasadniczych elementów wyposażenia technicznego i ogólnobudowlanego umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego z jego przeznaczeniem, bowiem przepisy § 8 ust.2 pkt 3, § 8 ust. 3 pkt 6 i 7, § 11 ust. 2 pkt 6, pkt 7, pkt 8 i § 12 ust. 1 pkt 2 lit c oraz § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego wprost ustanawiają taki obowiązek. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy budowy takich instalacji w istniejących budynkach. Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że skoro nie doszło do usunięcia nieprawidłowości w kwestii wysokości zabudowy określonej ustaleniami planu miejscowego uzasadnione jest wydanie decyzji odmownej. We wniesionej w terminie skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016 r. inwestorzy zarzucili: 1) wadliwe ustalenie stanu faktycznego, 2) błędną analizę przepisów, 3) nieprawidłową analizę i interpretację postanowień obowiązującego na przedmiotowym obszarze planu miejscowego – w związku z czym domagali się uchylenia w całości skarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi – oświadczając, że podtrzymują dotychczasowe stanowisko oraz środki dowodowe wyrażone w odwołaniu i całości działań procesowych – podnieśli, że organy obydwu instancji dokonały nieprawidłowej analizy stanu faktycznego oraz błędnie zinterpretowały postanowienia planu miejscowego obowiązującego na obszarze objętym planowaną inwestycją. Ich zdaniem w planie miejscowym określona została jedynie liczba kondygnacji (od 4 do 6), nie zostały natomiast wskazane jakiekolwiek parametry ani wskaźniki, jakie muszą spełniać poszczególne kondygnacje, w tym ich powierzchnia względem niższych kondygnacji. Idąc dalej, wywodzili, że ponieważ parametry te nie zostały w żaden sposób przedstawione i dookreślone, należy posiłkować się przepisami wyższego rzędu, a zatem rozporządzeniem w sprawie projektu planu miejscowego, który w § 6 definiuje pojęcie kondygnacji, nie wskazując, jaką powinna mieć powierzchnię zabudowy względem poprzednich. W związku z tym faktem, należy zastosować definicje, które zawarte są we wskazanym wyżej rozporządzeniu, wobec czego należy uznać, że kondygnacją jest choćby częściowa zabudowa nad niższą kondygnacją – niezależnie od tego, czy jest ona na całości, czy jedynie części obiektu. Zdaniem skarżących, skoro obowiązujący plan miejscowy nie doprecyzowuje tej kwestii (wskazuje jedynie na liczbę kondygnacji od 4 do 6, bez określenia minimalnej powierzchni zabudowy dla poszczególnych kondygnacji), nie można uznać stanowiska organów, że planowany obiekt jest częściowo 4-kondygnacyjny, częściowo 1-kondygnacyjny, gdyż stanowi to dowolne interpretowanie planu miejscowego według celu, jaki wydaje się, że miał być osiągnięty – niezgodnie z treścią jego postanowień oraz obowiązującym prawem, co jest zbyt swobodną oceną, wykraczającą poza wszelkie dyrektywy interpretacyjne, co też z kolei stanowi naruszenie przepisów. Zdaniem skarżących, w sprawie zastosować należy przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie projektu planu miejscowego oraz postanowienia obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z jego brzmieniem, a nie rzekomymi założeniami. Skarżący zaznaczyli, że pogląd taki został szczegółowo wyrażony w opinii architektoniczno-urbanistycznej dołączonej do odwołania od wydanej przez Prezydenta Miasta [...] wcześniejszej decyzji nr [...] z dnia [...] 2015 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku usługowo- handlowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko wyrażone w wydanej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do treści skargi, organ II instancji stwierdził, że jedyny zarzut dotyczy sposobu interpretacji ustalenia zapisanego w § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a planu miejscowego w zakresie wysokości zabudowy, a przyjęta przez organy w tym zakresie wykładnia postanowień m.p.z.p. jest prawidłowa, zaś skarga nie uwzględnia całości ustaleń dowodowych szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie strona skarżąca, podtrzymując skargę, podkreśliła, że projekt był wcześniej konsultowany z dyrektorem Wydziału [...] Urzędu Miasta [...], a później okazało się, że wydano decyzję odmowną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji organów w przedmiocie odmowy wydania inwestorom decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowo-handlowego przy ul. [...] w [...] – na terenie działek objętych ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2012 r. (Dz.Urz. Woj.[...] z 2012 r., poz. [...]) – dla terenu oznaczonego symbolem [...], tj. terenach zabudowy usługowej w rozumieniu § 3 pkt 3 planu. W szczególności zastosowanie w tej sprawie ma przepis § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a m.p.z.p. przewidujący liczbę kondygnacji i wysokość zabudowy na terenach oznaczonych symbolami U1 i U2. Przed omówieniem zarzutu naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do przepisów Prawa budowlanego oraz planu miejscowego, czy szerzej – przepisów planistycznych, Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się po stronie organów naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności niezasadny okazał się zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego – nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organy w odniesieniu do ustalenia okoliczności, jaki budynek został zaprojektowany w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do liczby kondygnacji. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a., które wyznaczają zasady i szczegółowe reguły ustalania stanu faktycznego sprawy, wyjaśniania wszystkich istotnych okoliczności i odpowiedniego konstruowania uzasadnienia decyzji. Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że podstawą prawną kwestionowanej przed tutejszym Sądem decyzji był przepis art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (a w przypadku jego braku – z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), podlegająca obowiązkowej ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego w sprawie, jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zatwierdzenia projektu budowlanego. Dodać należy, że przepis art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi z kolei, iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w uproszczeniu – w decyzji lokalizacyjnej), jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma zatem wątpliwości, że projekt budowlany musi spełniać wymagania obowiązującego ładu przestrzennego, który na danym terenie jest kształtowany przez plan miejscowy lub wynika z zastanego zagospodarowania terenu, który znajduje swoje potwierdzenie w decyzji lokalizacyjnej. Omówienie powyższego zagadnienia będzie przedmiotem dalszej części uzasadnienia. Trzeba jednakże w tym miejscu zaznaczyć, że uznanie, iż realizacja projektu niezgodnego z planem narusza ład przestrzenny (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) prowadzi do wniosku, że kwestionowana zabudowa naruszałaby również porządek architektoniczny. Plan gwarantuje zachowanie tego ładu przestrzennego i porządku architektonicznego i tym samym – to realizacja inwestycji niezgodnej z planem, wbrew subiektywnej ocenie ładu przestrzennego dokonanego przez stronę, może ten ład zaburzać. Wprawdzie zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, niemniej jednak przepis ten nie daje uprawnienia do przesądzenia przez właściciela o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza tę swobodę. To zaś ma swoje umocowanie w przepisach Konstytucji. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza bowiem możliwość ograniczenia prawa własności stanowiąc, że – po pierwsze, może to nastąpić tylko w drodze ustawy i – po drugie, tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Nawet zatem wykluczenie zabudowy bądź jej ograniczenie (czy odpowiednio również remontu i przebudowy) nie narusza samo w sobie prawa własności, bowiem jedynie ograniczając to prawo, nie wyklucza z dalszego korzystania z nieruchomości (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2811/14, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co się tyczy skutków wystąpienia wątpliwości interpretacyjnych postanowień prawa miejscowego, należy wyjaśnić, że osoba uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować w zakresie powszechnie obowiązującego prawa w sposób dowolny według swojego uznania. Musi zatem uczynić to również zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym, zaś postanowienia zawarte w planie należy w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 494/14, dostępny jw.). Zarazem przy interpretacji postanowień planu miejscowego należy mieć na uwadze, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela niż to wynika z ich literalnego brzmienia (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 i 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12, dostępne jw.). Badając zgodność przedłożonego projektu budowlanego z planem miejscowym, organ powinien ocenie poddać wszystkie wskazane w projekcie elementy zagospodarowania terenu (działki) w kontekście zapisów planu miejscowego. Pominięcie niektórych założeń zawartych w projekcie zagospodarowania działki świadczy o tym, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i nie ocenił w pełni przedłożonych w sprawie dowodów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 250/11, dostępny jw.). Odnosząc powyższe poglądy do niniejszej sprawy, trzeba podkreślić, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy – podobnie jak i organ I instancji – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przeprowadził ocenę projektu budowlanego pod względem zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego wymaganym zakresie. Uczynił to w warunkach uwzględnienia rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Dla ustalenia kwestii zgodności projektowanej zabudowy z planem miejscowym organ prawidłowo przyjął, że planowany budynek jest obiektem 1-kondygnacyjnym. W szczególności zaś Wojewoda trafnie powołał się na kontekst przepisów planu dotyczących terenów zabudowy usługowej. Wskazując na usytuowanie obok siebie w § 6 ust. 4 pkt 5 m.p.z.p. dwóch rozwiązań dotyczących różnych terenów usługowych (lit. a i lit. c), co wyraźnie wskazuje, na to, że intencją lokalnego prawodawcy było przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U1 (w tym terenu inwestycji) pod zabudowę usługową o dość znacznej liczbie kondygnacji, a co za tym idzie – i wysokości. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że dla terenów oznaczonych symbolami U1 i U2 (do których zalicza się dotyczą teren inwestycji) wysokość zabudowy ma wynosić od 4 od 6 kondygnacji, nie więcej niż 25 m (lit. a), zaś dla innych terenów zabudowy usługowej – pomijając zabudowę usługową specjalną, jak przeznaczoną pod oświatę lub ochronę zdrowia – liczba kondygnacji jest ustalona w niższym przedziale (lit. b i c) lub nawet w konkretnej liczbie (lit. d), co znajduje swoje odpowiednie przełożenie w określeniu niższej wysokości (odpowiednio: do 15 m w przypadku 2-3 kondygnacji – lit. b do 10 m w przypadku mniejszej liczby kondygnacji – lit. c i lit. d). Zdaniem Sądu interpretacja postanowień planu dokonana przez organy w przedmiotowej sprawie była uzasadniona i uwzględniała wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, w tym określone rozwiązania projektowe planowanego budynku. W tym zakresie przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a m.p.z.p. przewidujący liczbę kondygnacji nadziemnych (w dalszej części uzasadnienia w uproszczeniu: kondygnacja) i wysokość zabudowy na terenach oznaczonych symbolami U1 i U2, który stanowi, że wysokość zabudowy na tych terenach wynosi od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 25 m. Przedstawiona wykładnia jest racjonalna i nie wymagała skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, nie dokonywała rozszerzenia znaczenia rozwiązań ustalonych w planie. Idąc dalej, Sąd stwierdza, że z analizowanych przepisów planu miejscowego wynika wprost, że wprawdzie konkretna wysokość obiektu będzie niejako pochodną zastosowania określonej liczby kondygnacji i poszczególnych rozwiązań konstrukcyjnych, jednak sam fakt określenia w § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a planu – w przeciwieństwie np. do rozwiązania wskazanego w § 6 ust. 4 pkt 5 lit. c, gdzie określono, że liczba kondygnacji wynosi do 2 – liczba kondygnacji zabudowy na terenie U1 i U2 musi się zamykać w przedziale od 4 do 6 kondygnacji, determinując w ten sposób wysokość zabudowy, która nie może przekraczać 25 m. Zatem możliwie jest jej zróżnicowanie w obrębie bryły budynku – w tym, nawiązując do przedłożonego przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego ilustracyjnego przedstawienia sposobu określania liczy kondygnacji dla obiektów budowlanych, ukształtowanie kondygnacji bryły budynku kaskadowo czy schodkowo – jednakże nie może polegać na zaprojektowaniu budynku o mniejszej liczbie kondygnacji, przekładającej się wprost na wysokość obiektu. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że w planie miejscowym nie zostały wskazane jakiekolwiek parametry ani wskaźniki, jakie muszą spełniać poszczególne kondygnacje, w tym ich powierzchnia względem niższych kondygnacji, Sąd wyraża stanowisko co do niedopuszczalności kwestionowania postanowień planu miejscowego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd jest zdania, że wymóg art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie obowiązku ustalania w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy znalazł swoje odpowiednie odzwierciedlenie w przedmiotowym planie miejscowym w treści § 6 ust. 4 pkt 5, co oznacza, że wysokość ta powinna być uwzględniona w projekcie budowlanym, zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a m.p.z.p. poprzez zaprojektowanie budynku w granicach od 4 do 6 kondygnacji, nieprzekraczającego 25 m wysokości. Warto zauważyć, że tym względzie Sąd podziela stanowisko Wojewody. Stąd też nie znalazł powodów do odmowy – na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji – zastosowania § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a planu miejscowego w przedmiotowej sprawie z uwagi na domniemaną niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli skarżący nie zgadzają się z określonymi ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego i uważają, że bezprawnie narusza on zarówno przepisy ustawy planistycznej, jak i ich uprawnienia (interes prawny) – mogą w drodze skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.) podjąć próbę zakwestionowania legalności uchwały rady gminy i w ten sposób podważenia zgodności planu miejscowego z przepisami ustaw lub Konstytucji. W tym miejscu warto raz jeszcze przypomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany, sprawdzając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, dokonać musi jego wykładni celem odkodowania norm prawnych zawartych w jego przepisach, analogicznie jak w przypadku każdego aktu prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 672/16, dostępny jw.). Organ architektoniczno-budowlany nie jest jednakże uprawniony do oceny legalności czy też merytorycznej prawidłowości ustaleń planu miejscowego. Istotny jest fakt jego obowiązywania na danym obszarze i wykładnia danego przepisu planu, pozostająca w zgodzie z brzmieniem postanowień planu. Nie można zatem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę kwestionować zgodności przepisów planu miejscowego z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego – w tym wypadku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – a do tego sprowadza się zasadnicza część argumentacji skarżących, prezentowana w skardze, jak i w postępowaniu odwoławczym (ujawniona w uzupełnieniu opinii architektoniczno-budowlanej). Nie jest rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej badanie zgodności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obwiązującym prawem, lecz ciąży na nim zbadanie zgodności przedstawionego przez inwestora projektu z planem miejscowym obowiązującym na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Badanie to nie może zaś prowadzić do pominięcia przez organy administracji określonych postanowień planu, [...] [a w] szczególności tych, których treść jest jasna i precyzyjna. Organ jest bowiem obowiązany do stosowania przepisów aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, do czego zobowiązuje go przepis art. 6 K.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 362/16 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 845/16). Odnosząc się do zarzutu skarżących co do sposobu rozumienia terminu kondygnacja i wpływu takiego rozumienia na ustalenie zgodności planowanego obiektu z ustaleniami planu co do wysokości zabudowy, Sąd wyjaśnia, że nie podziela stanowiska skarżących. Rozumienie terminu kondygnacja zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków – przez którą należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m (za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia) – i odpowiednie przełożenie na termin kondygnacja nadziemna nie zmienia oceny, że zaprojektowany budynek usługowo-handlowy nie liczy od 4 do 6 kondygnacji. Zdaniem skarżących spełnieniem postanowień planu dotyczących m.in. zabudowy 4-kondygnacyjnej jest zarówno budynek 4-kondygnacyjny, którego rzut poziomy jest identyczny dla wszystkich kondygnacji, jak również budynek 4 kondygnacyjny o różnych rzutach poziomych dla poszczególnych kondygnacji. W ich ocenie kondygnacją jest choćby częściowa zabudowa nad niższą kondygnacją, niezależnie od tego czy jest ona na całości czy jedynie na części obiektu. Pomijają jednakże zupełnie fakt, że tylko [...] niewielka część budynku liczy 4 kondygnacje, przy czym nie można uznać, że 3 z nich znajdują się nad pierwszą kondygnacją całego budynku. Omawiana wyższa część budynku, licząca 4 kondygnacje, jest zaprojektowana w ten sposób, że co najmniej 2 z tych kondygnacji odpowiadają jednej kondygnacji głównej części budynku, która jest 1-kondygnacyjna (parterowa). Plan miejscowy nie musi doprecyzowywać treści pojęć architektoniczno-budowlanych, którymi się posługuje, zaś sposób uregulowania kwestii wysokości zabudowy był[...] – jak już wspomniano – wystarczające z perspektywy z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. dla ustalenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy. W tym miejscu warto odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który trafnie wypowiedział się co do relacji pomiędzy aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem, wskazując, że należy ją "widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 531/10, dostępny jw.). Co więcej, NSA w tym wyroku wyjaśnił, że "powiązania przedmiotowe pomiędzy podgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego przesądzają nie tylko o możliwości, lecz także o potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych. Jedynie istotna i poprawnie wykazana odrębność przedmiotowa jakiejś szczególnej instytucji jednej z tych podgałęzi mogłaby przesądzić o braku takiej możliwości. Sytuacja takiej odrębności nie zachodzi w odniesieniu do terminu »wysokość zabudowy i »wysokość budynku «na gruncie tak pokrewnych działów prawa administracyjnego (sensu largo), jakimi są prawo budowlane i prawo zagospodarowania przestrzennego". Z powyższego wynika taki wniosek, że przy określaniu wysokości budynku i ocenie zgodności planowan[...]ej zabudowy z ustalonymi w planie miejscowym wymaganiami dotyczącymi wysokości zabudowy nie można stosować przepisów rozporządzenia wykonawczego w taki sposób, który prowadziłby do obejścia przepisów planistycznych – tak ustawy, jaki i planu miejscowego, będącego aktem wykonawczym do tej ustawy. Również w tym zakresie stanowisko Wojewody okazało się słuszne. Wobec tego dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia argumenty skarżących dotyczące sposobu ustalania wysokości budynku, które są uregulowane w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który to przepis stanowi, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Dodać należy, że organy nie kwestionują wysokości poszczególnych elementów (segmentów) bryły projektowanego budynku, lecz zarzucają zaprojektowanie tego budynku bez uwzględnienia wymaganej planem liczby kondygnacji – od 4 do 6. Z podnoszonego przez skarżących braku określenia w planie miejscowym wskaźnika intensywności zabudowy jako wskaźnika (powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej – jak to wynika z treści przywołanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) nie można wyprowadzić wniosku, że "brak określania wartości tego wskaźnika powoduje otwarty katalog możliwości interpretacyjnych dla nowej zabudowy przy wyłącznym i obowiązkowym spełnieniu innych wskaźników wynikających z funkcji planistycznej z planu miejscowego". Trzeba też mieć na uwadze, że stosownie do przywołanego przepisu u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 § rozporządzenia w sprawie projektu planu miejscowego ustalono w planie miejscowym wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (§ 6 ust. 4 pkt 3 lit. a m.p.z.p.). Inwestor może wprawdzie w takiej sytuacji poruszać się w obszarze większej swobody architektonicznej w określonym porządku urbanistycznym (planistycznym), jednakże nie jest ona pozbawiony granic, a w tym wypadku wyznacza je m.in. ustalony w planie miejscowym parametr w postaci wymaganej liczby kondygnacji i maksymalnej wysokości zabudowy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym tutejszy Sąd zauważa, że "użyte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie »wskaźniki intensywności zabudowy« należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. (...) Do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego. Rada gminy może wprowadzić do m.p.z.p. postanowienia, które określą dopuszczalny sposób i stopień zainwestowania danego terenu. Może to uczynić przez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy, podanie wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Istotne jest to, aby z zapisów planu wynikało jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości" (wyrok z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12, dostępny jw.). W ocenie Sądu zaprojektowany budynek jest całością, stanowi jeden obiekt budowlany, o jednej bryle architektonicznej (figurze trójwymiarowej), w której można wyodrębnić dwa segmenty o różnym kształcie (różne figury) i parametrach. Obiekt ten stanowiący jedną całość techniczno-użytkową, nie może być uznany za spełniający wymogi planu miejscowego dotyczące wysokości zabudowy usługowej na terenach oznaczonych symbolami U1 i U2. Plan miejscowy nie zawiera wymogów względem bryły budynku, jednakże określa maksymalną wysokość zabudowy, co nie jest tożsame ze sposobem obliczenia wysokości budynku, i wiąże tę wysokość z konkretnie podaną liczba kondygnacji nadziemnych (od 4 do 6). Wobec powyższego to nie liczba kondygnacji i wysokość drugorzędnego akcentu umiejscowionego z jednej strony planowanego budynku (tj. segmentu 4-kondygnacyjnego, o większej wysokości od pozostałej części budynku), lecz jego dominanta architektoniczna (główny element architektoniczny, stanowiący formalnie najważniejszy akcent architektonicznej budynku), tj. długa cześć budynku (budynek ma mieć 20 m szerokości oraz niespełna 50 m długości) biegnąca od strony ul. [...] w głąb terenu inwestycji, stanowi punkt odniesienia dla oceny, czy zaprojektowany budynek usługowo-handlowy jest zgodny z postanowieniami planu miejscowego dotyczycącymi wysokości zabudowy na terenie oznaczonym symbolem U1 i U2. projektowany budynek nie jest budynkiem wielobryłowym w granicach określonych planem od 4 do 6 kondygnacji, ale budynkiem jednopiętrowym z 4 – o piętrową dominantą. Niższa niż 4 – y kondygnacje część budynku jest zasadniczą i dominującą częścią projektowanego budynku, co nie jest zgodne z zapisami planu. Podzielając koncepcję Skarżącego można by dojść do kuriozalnych wniosków, zgodnie z którymi zgodny z planem mógłby być też np. handlowo – usługowy budynek jednokondygnacyjny mający w jednym miejscu niewielka, wąską "wieżę widokową", w której znajdowałby się np. mały kiosk. Już jednak nie wymagający skomplikowanych interpretacji zapis planu "od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 25 m" wskazuje, że taka koncepcja naruszałaby zapis planu. To samo odnosi się do przedmiotowej inwestycji. W ramach zapisów planu nie jest wyłączone projektowanie również budynków wielobryłowych, z tym, że w granicach zakreślonych planem od 4 do 6 kondygnacji. Zdaniem Sądu nie byłoby również wykluczone projektowanie kilku brył połączonych niższym łącznikiem. Nie mógłby on jednak stanowić dominanty tego budynku. W niniejszej sprawie dominująca część budynku jest niższa niż przewiduje to zapis planu, co powoduje, że stanowisko organów Sąd uznał za zasadne. Tego rodzaju zabudowa, której kształt wynika z projektu budowlanego, została określona przez projektanta jako budynek średniowysoki (SW). Nie sposób jednak uznać, że zaprojektowany budynek jako całość faktycznie jest budynkiem średniowysokim w rozumieniu § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (budynki średniowysokie to takie, które mają ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie) i że, jak podano w projekcie, liczy 4 kondygnacje nadziemne oraz ma wysokość 12,40 m. Co najwyżej słabszy akcent architektoniczny planowanego budynku, a zatem stosunkowo małą część budynku – segment bryły budynku – można byłoby oceniać w kontekście spełnienia wymogów określonych w § 6 ust. 4 pkt 5 lit. a m.p.z.p. Sam projektowany budynek, rozpatrywany zgodnie z projektem budowlanym jako całość architektoniczno-użytkowa, nie spełnia tych warunków. Podsumowując, stwierdzić należy, że inwestycja objęta wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie spełniała warunku, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa [budowlane[go], gdyż planowany budynek usługowo-handlowy nie odpowiada wymogom obowiązującego planu miejscowego w odniesieniu do wymaganej liczby kondygnacji i co za tym idzie – wysokości zabudowy. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego zostały rozstrzygnięte wątpliwości sygnalizowane przez Wojewodę w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany wskazuje, że zaprojektowano budynek usługowo-handlowy w swej zasadniczej części 4-kondygnacyjny i w niewielkiej części 1-kondygnacyjny. Organy odpowiednio przeanalizowały taki stan faktyczny pod [względem] wymogów dotyczących liczby kondygnacji i maksymalnej wysokości obowiązujących na obszarze 1U1 i 2U. Zlokalizowanie na tym terenie przez skarżących zabudowy w kształcie wynikającym z projektu budowlanego – zaprojektowanie budynku 1-kondygnacyjnego i częściowo tylko 4- kondygnacyjnego, przy spełnionym warunku ograniczenia wysokości do 25 m – stanowi naruszenie tych ustaleń. Wobec powyższego decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. odpowiadały prawu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.