II SA/Łd 118/18

Dnia 2 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy D., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości, po wznowieniu postępowania z urzędu, decyzję nr [....] z dnia [...] i odmówił przyznania S. K. świadczenia wychowawczego na syna B. K. na okres od 1 kwietnia 2016 roku do 30 września 2017 roku. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy D. przyznał S. K. świadczenie wychowawcze na drugie dziecko - B. K. w kwocie 500 zł na okres 1 kwietnia 2016 roku do 30 września 2017 roku. W dniu [...] S. K. złożył kolejny wniosek (w postaci elektronicznej) o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko B. K. na nowy okres zasiłkowy, tj. od 1 października 2017 roku do 30 września 2018 roku. Podczas weryfikacji danych z rejestru centralnego, za pomocą urządzenia teleinformatycznego Emp@tia na jaw wyszły nowe okoliczności faktyczne, które nie były znane organowi w dniu wydawania decyzji z dnia [...]. Organ powziął w wątpliwość czy dziecko, które wnioskodawca podał w składzie rodziny tj. A. K. wspólnie z nim zamieszkuje. W dniu [...] S. K. złożył pisemne oświadczenie, w którym opisał faktyczną opiekę jaką sprawuje nad małoletnim synem A. K. wyjaśniając, że syn mieszka z matką w K. i tam uczęszcza do szkoły, natomiast wnioskodawca utrzymuje kontakt ze szkołą w formie telefonicznej i poprzez dziennik elektroniczny, przywozi syna co drugi weekend do swojego miejsca zamieszkania, spędził z synem święta Wielkanocne 2016 roku i 2017 roku, święta Bożego Narodzenia 2016 roku, tydzień ferii zimowych (nie podał, w którym roku), syn spędza u wnioskodawcy połowę wakacji, podczas pobytów syna wnioskodawca zapewnia mu opiekę lekarską. Organ ustalił, na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w P. sygn. akt [...] z dnia 1 marca 2006 roku, że A. K. ma ustalone miejsce pobytu przy swojej matce. W ocenie organu sposób sprawowania opieki nad dzieckiem nie spełnia przesłanek opieki naprzemiennej, S. K. nie bierze bowiem udziału w codziennym życiu dziecka, a jedynie utrzymuje z dzieckiem kontakty w wakacje, święta, ferie i weekendy, zatem nie można uznać, aby w niniejszym przypadku miała miejsce opieka naprzemienna wobec dziecka i w konsekwencji nie można zaliczyć A. K. do składu rodziny wnioskodawcy. Organ postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie, uznając na podstawie powyższych okoliczności, że spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a następnie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 1 pkt 5 K.p.a. uchylił decyzję przyznającą prawo do świadczenia wychowawczego na B. K. z dnia [...] i odmówił jego przyznania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odwołaniu strona, odnosząc się do definicji rodziny, podniosła, że wyrok orzekający rozwód wydano jeszcze przed wejściem do polskiego porządku prawnego instytucji tzw. opieki naprzemiennej. W istocie S. K. składał wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko – B. K., nad którym sprawuje pełną opiekę, nie zaś na swojego syna z poprzedniego małżeństwa. Organ tymczasem uznał, że wobec faktu, iż nie sprawuje opieki rozkładającej się w równych częściach na oboje rodziców, to nie można go zaliczyć do rodziny skarżącego, z czym się nie zgadza. Podniósł, że ma możliwość zobaczenia się z synem w każdy wcześniej ustalony dzień, jednak odległość dzieląca ich od siebie (200 km) uniemożliwia codzienne odwiedziny, jednak podejmuje on wysiłki by jak najczęściej spotykać się z synem, troszczyć się o jego rozwój i wychowanie. Nie zgodził się z ustaleniami organu I instancji, iż nie bierze udziału w życiu codziennym swego pierwszego syna, bowiem kontaktuje się z nim za pomocą telefonu, smsów i innych środków porozumiewania na odległość, łączy ich więź i zażyłość, a jeśli organ powziął wątpliwość co do uczestniczenia skarżącego w życiu syna, to powinien był przeprowadzić w tej sprawie dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Jego zdaniem w przypadku, gdy wniosek o świadczenie został złożony na drugie dziecko, rygoryzm opieki naprzemiennej dotyczącej opieki nad pierwszym dzieckiem ulega złagodzeniu. Stwierdził, że sprawuje nad synem A. K. opiekę naprzemienną, gdyż syn przebywa z nim w najważniejsze święta, połowę wakacji i co drugi weekend, co w ogólnym rozrachunku daje co najmniej 130 dni, nadto łoży na utrzymanie swojego pierwszego syna i bezsprzecznie uczestniczy w jego życiu i wychowaniu. Jego zdaniem nie można więc mówić, że nie sprawuje opieki w powtarzających się okresach czasu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że podstawy wznowienia postępowania określają przepisy art. 145 § 1, art. 145a i 145b K.p.a. Wszczęcie postępowania wznowieniowego jest uzależnione od wystąpienia dwóch zasadniczych przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b K.p.a. przyczyn. Jedną z takich podstaw wznowienia jest ujawnienie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który ją wydał - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kwestia sporna sprowadza się do ustalenia składu rodziny skarżącego, zwłaszcza w kontekście liczby dzieci wchodzących w poczet tej rodziny. Zgodnie z twierdzeniem skarżącego, rodzina liczy cztery osoby - skarżącego wraz z małżonką oraz dwoje dzieci, w tym syna A. K. z poprzedniego związku oraz syna B. K. z aktualnie trwającego małżeństwa, na którego ubiegał się o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia, jako kolejne dziecko w rodzinie. Według stanowiska organu I instancji, biorąc pod uwagę definicję zawartą w art. 2 pkt 16 ustawy, rodzina skarżącego liczy trzy osoby - skarżącego wraz z małżonką oraz wspólnym synem z aktualnie trwającego małżeństwa. Zdaniem Kolegium rozważenia wymagało zatem, czy syn skarżącego z uprzednio trwającego związku pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych. Analiza przepisu art. 2 pkt 16 ustawy, w opinii organu, pozwala na przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym - co do zasady - dziecko należy do rodziny rodzica, z którym wspólnie zamieszkuje i który sprawuje nad tym dzieckiem faktyczną opiekę. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu rodzinnego, dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Piecza naprzemienna w polskim systemie prawnym możliwa jest w sytuacji porozumienia rodziców rozwodzących się, na ich zgodny wniosek, przybierającego postać tzw. planu wychowawczego. Piecza naprzemienna może zostać również orzeczona przez sąd w przypadku braku porozumienia. Instytucja pieczy naprzemiennej, zwanej także opieką naprzemienną lub pieczą czy też opieką równoważną, wprowadzona została w Polsce mocą przyjęcia ustawy o zmianach do ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (K.r.o.) oraz Kodeks postępowania cywilnego (K.p.c.) z dnia 25 czerwca 2015 roku, które weszły w życie w dniu 29 sierpnia 2015 roku. Opiekę naprzemienną cechuje równy podział obowiązków pomiędzy rodzicami w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Organ wskazał, że na gruncie ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Następuje to wówczas, gdy dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Taka zaś sytuacja w analizowanej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w P. Wydział I Cywilny z dnia 1 marca 2006 roku, sygn. akt [...], orzekającym rozwód małżonków, wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem stron A. K., powierzone zostało obojgu rodzicom z ustaleniem miejsca pobytu dziecka przy matce. Sąd obciążył obowiązkiem wychowania i utrzymania syna A. oboje rodziców i w związku z tym zasądził od S. K. na rzecz syna A. K. alimenty w wysokości po 200 zł miesięcznie płatne do rąk matki małoletniego. Przedstawione przez skarżącego okoliczności nie stanowią o opiece naprzemiennej. Z wyroku Sądu wynika bowiem wprost, że miejscem zamieszkania syna A. K. jest miejsce zamieszkania matki. Skarżący nie posiada przyznanej sądownie opieki naprzemiennej nad małoletnim synem. Wskazane formy sprawowania przez skarżącego opieki nad synem stanowią zatem przejaw wykonywania władzy rodzicielskiej, ale nie mogą być traktowane jako opieka naprzemienna w rozumieniu omawianej ustawy. Kolegium nie zakwestionowało, że skarżący ma dwoje dzieci. Okoliczności utrzymywania przez skarżącego kontaktów z synem i łożenia na jego utrzymanie pozostają jednak bez wpływu na definicję rodziny, o której mowa w art. 2 pkt 16 ustawy. Nie przedłożył on stosownego orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej obojga rodziców. W konsekwencji organ stwierdził, że skoro skarżący nie mógł uwzględnić syna A. K. w składzie rodziny, tym samym B. K. jest pierwszym i jedynym dzieckiem w rodzinie, dla którego zastosowanie ma powołany wyżej art. 5 ust. 3 ustawy, uzależniający przyznanie tego świadczenia od spełnienia kryterium dochodowego. Zwrócił jednak uwagę, że wniosek złożony przez skarżącego nie był wnioskiem o przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko. Rozpatrując zatem wniosek o przyznanie świadczenia na kolejne dziecko, organ prawidłowo uznał, że świadczenie to nie mogło zostać przyznane z uwagi na to, że dziecko o którym mowa nie jest kolejnym, lecz pierwszym dzieckiem w rodzinie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny okoliczności sprawy, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie spełnia kryteriów do zaliczenia syna A. K. do składu jego rodziny. Zarzucił także naruszenie art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek opieki naprzemiennej obojga rodziców nad dzieckiem A. K. Na tej podstawie wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we P. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. o uchyleniu w całości, po wznowieniu postępowania, decyzji własnej z dnia [...] przyznającej skarżącemu świadczenie wychowawcze na B. K. na okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku oraz odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na B. K. Zdaniem organów w niniejszej sprawie wystąpiła określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawa wznowieniowa, zgodnie z którą w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w tym przepisie, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe, są istotne dla sprawy i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Podkreśla się przy tym, że istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a więc gdyby wydano w sprawie decyzję odmienną od dotychczasowej (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 1549/16, Lex nr 2274649, Wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r., II OSK 2124/14 Lex nr 2083426). W przedmiotowej sprawie wspomniane okoliczności dotyczyły nieuwzględnienia w składzie rodziny A. K. niezamieszkującego wspólnie z wnioskodawcą jego syna. W rezultacie przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, mając przede wszystkim na względzie oświadczenie strony z dnia [...] oraz przedłożony w tym dniu wyrok rozwiązujący przez rozwód związek małżeński skarżącego, organy uznały, że stronie nie przysługuje świadczenie wychowawcze, bowiem nie spełnia ona przesłanek opieki naprzemiennej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji stanowiły przepisy omawianej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. wskazano, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W myśl art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka) w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Powyższe oznacza, że na drugie i kolejne dziecko w rodzinie otrzymuje się comiesięczne świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł bez względu na osiągany dochód. Zwrócić należy uwagę na zawartą w treści ustawy definicję rodziny, zgodnie z którą w poczet rodziny zalicza się odpowiednio następujących jej członków: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców (art. 2 pkt 16 ustawy). Na gruncie przywołanej ustawy, jak słusznie uznano w zaskarżonej decyzji, zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać zatem z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego części, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Na zasadzie art. 2 § 1 K.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można - w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego – domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17, z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie, według oświadczenia skarżącego, złożonego w dniu [...], jego syn A. K. mieszka na stałe z matką w K., co wynika także z przedłożonego w tym dniu wyroku Sądu Okręgowego w . z dnia [...], sygn. akt [...], mocą którego rozwiązano przez rozwód związek małżeński skarżącego i U. G.-K. Jak ustaliły organy administracji w sprawie, skarżący nie dysponuje ponadto odpowiednim orzeczeniem sądowym dotyczącym naprzemiennego sprawowania opieki przez rodziców nad wspólnym dzieckiem. Nie przedstawił on też żadnego porozumienia (umowy) dotyczącego naprzemiennego sprawowania opieki przez rodziców nad wspólnym dzieckiem. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, niewątpliwie zachodziła zatem podstawa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu świadczenia wychowawczego, o której mowa w powołanym art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Ujawniony bowiem, w chwili wystąpienia z kolejnym wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego, fakt niespełnienia przesłanki opieki naprzemiennej, odpowiadał wszystkim wskazanym powyżej cechom. Niewątpliwie był faktem nowym i istotnym dla sprawy, nieznanym organowi, który wydał decyzję przyznająca świadczenie wychowawcze. Od spełnienia tej przesłanki zależało uwzględnienie A. K. w składzie rodziny skarżącego, a tym samym przyznanie świadczenia na kolejne dziecko – B. K. Rację przyznać też należy organom administracji, że w sytuacji gdy wniosek strony dotyczył kolejnego dziecka, brak było podstaw do przyznania świadczenia na B. K. będącego de facto pierwszym dzieckiem skarżącego. W tej sytuacji zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, organ I instancji prawidłowo bowiem wznowił postępowania zakończone wyżej wskazaną decyzją przyznającą świadczenie wychowawcze, a w jego wyniku uchylił tę decyzję i odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia. Organ odwoławczy prawidłowo utrzymał zaś tę decyzję w mocy, opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie wynikającej z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że podniesione przez skarżącego zarzuty w niniejszej sprawie były nieuzasadnione. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. M.K.