IV SA/Wa 3248/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 9 ust. 11 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz jej załącznika graficznego w odniesieniu do budynku mieszkalnego wybudowanego około 1900 roku, położonego przy ul. [...] w W., działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], usytuowanego na obszarze określonym w planie symbolem [...]; 2. zasądza od Rady W. na rzecz skarżących A. S. i J. S. kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 3248/17 U Z A S A D N I E N I E Rada [...] w dniu [...] października 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...] – część I. Na rysunku planu oznaczono m. in. drewniany budynek mieszkalny z ok. 1900 r., pierwotnie o charakterze wiejskiej chaty, położony przy ul. [...] w [...]. W części tekstowej uchwały (§ 9 ust. 11) ustalono ochronę m. in. tego budynku mieszkalnego, dla którego ustalono zachowanie budynku oraz ochronę jego bryły, elewacji, detalu i oryginalnej kolorystyki oraz zakazano nadbudowy, rozbudowy i przebudowy budynku oraz dalszego przekształcania jego bryły, przy czym dopuszczono prace mające na celu przywrócenie pierwotnego wyglądu budynku. Ten zapis planu zakwestionowali właściciele przedmiotowej nieruchomości - działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] – A. S. i J. S., wywodząc, że narusza ich interes prawny w sposób nieakceptowalny. Wywiedli w tym przedmiocie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12.01.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2865/15 skargę ich oddalił. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną przez nich skargę kasacyjną (wyrok z 27.09.2017 r., sygn. akt II OSK 1123/16), a mianowicie wskazany wyrok uchylił i sprawę przekazał WSA do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając tę sprawę Sąd stwierdza, że Skarżący uprzednio złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Rady [...], datowane na dzień [...] czerwca 2015 r., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.), na które Organ nie udzielił odpowiedzi. Następnie wnieśli o stwierdzenie nieważności, względnie o orzeczenie niezgodności z prawem uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...] - część I, w zakresie w jakim w § 9 ust. 11 planu miejscowego ustala się ochronę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Wnieśli także o zasądzenie zwrotu od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na niezastosowaniu wskazanych przepisów przy wydawaniu uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r., co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości objętej tym planem zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie w § 9 ust. 11 uchwały ochronę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], pomimo faktu, że: - budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] nie widnieje w wykazie zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków [...]; - budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] nie widnieje w rejestrze Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]; - nie ustalono, czy cechy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] pozwalają na zakwalifikowanie go do kategorii zabytku zdefiniowanego w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; - nie dokonano zbadania stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]; - żadna z zasad planowania przestrzennego określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie uzasadniała ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, które zostało naruszone poprzez objęcie ochroną budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] i uniemożliwienie właścicielom nieruchomości zagospodarowania jej w sposób odpowiadający przysługującemu im prawu własności. Został też złożony wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że do objęcia budynku mieszkalnego ochroną planu doszło z naruszeniem prawa, nie ustalono bowiem czy cechy budynku pozwalają na zakwalifikowanie go do kategorii zabytku zdefiniowanego w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z pominięciem jego stanu technicznego. Na tę okoliczność pełnomocnik skarżących przedłożył dowody. Skarżący przywołali brzmienie art. 7 oraz art. 3 ustawy o zabytkach i twierdzą, że stan faktyczny budynku nie spełnia przesłanek zakwalifikowania go jako zabytku, a zatem brak jest podstaw do objęcia go ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wywiedli, że w wyniku podjęcia uchwały nr [...] w zakresie w jakim odnosi się ona do budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...], doszło do naruszenia uprawnień Skarżących oraz ich słusznego interesu. Uchwała Organu gminy w sposób arbitralny pozbawiła ich możliwości rozbiórki budynku mieszkalnego będącego ich własnością, nie mającego zabytkowego charakteru, a ze względu na swój stan techniczny, zagrażającemu jedynie życiu i zdrowiu ludzi. Stwierdzili, że taki stan rzeczy uniemożliwia im realizację przysługującego prawa własności oraz urzeczywistnienie ich słusznego interesu i realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, spełniającego szczegółowe ustalenia obowiązujące dla tego terenu, oznaczonego w planie symbolem [...]. Zdaniem skarżących, budynek zakwalifikowany jako zabytek nadaje się wyłącznie do rozbiórki. Budynek popadł w ruinę, ale w wyniku wadliwych zapisów planu został objęty ochroną i wskazany do zachowania. Podali, że zgodnie z § 31 ust. 5 planu, odnoszącym się do szczegółowych ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem [...], dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejących budynków mieszkaniowych lub wymianę istniejącej zabudowy i realizację na jej miejscu nowych budynków, z uwzględnieniem ustaleń § 9 ust. 11. Kwestionowanym zaś ustaleniem Organ przekroczył tzw. władztwo planistyczne, wynikające z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. W sposób nieuprawniony wpłynął na uprawnienia Skarżących do korzystania z należącej do nich nieruchomości, naruszając tym samym ich interes prawny. Z tego względu przedmiotowa uchwała w zakresie, w jakim w § 9 ust. 11 ustala ochronę budynku mieszkalnego przy ul. [...] narusza – ich zadaniem - art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Podnieśli nadto, że kwestionowany przez nich zapis uchwały różnicuje również sytuację prawną poszczególnych właścicieli działek położonych na obszarze o symbolu [...] w sposobie wykonywania prawa własności. Mianowicie budynek mieszkalny przy ul. [...], choć tak samo jak budynek Skarżących objęty jest ochroną zgodnie z § 9 ust. 11 planu, został już rozebrany, mimo że w aktualnym wykazie zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków [...], dostępnym na stronie internetowej, jest wskazany jako objęty ochroną konserwatorską. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w świetle art. 101 ust. 1 u.g.n. konieczną przesłanką dla skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez Skarżących, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy ich własną prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie wyłącznie faktyczną), a zaskarżoną przez nich uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Zdaniem Organu, Skarżący w swojej skardze nie wykazali jaki bezpośredni i realny wpływ na przysługujące im prawa mają poszczególne zapisy uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...]-część I, a tym samym nie wykazali istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały. W dalszym toku argumentacji podano, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień uchwalania przedmiotowego miejscowego planu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...] - część I, ustala dla kwartału [...], w obszarze którego położona jest nieruchomość Skarżących, przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną oraz ustala zachowanie i ochronę budynków wpisanych do Ewidencji Konserwatora Zabytków, w tym budynku Skarżących położonego przy ul. [...] w [...]. Wymieniony miejscowy plan został uchwalony w 2008 r., kiedy obowiązywała Ewidencja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Na dzień uchwalania przedmiotowego planu budynek Skarżących wpisany był do ówczesnej ewidencji konserwatora zabytków, jako przykład architektury z około 1900 r. Wytyczne konserwatorskie wprowadzały nakaz zachowania i renowacji obiektu położonego przy ul. [...] w [...] oraz zakaz rozbiórki i nadbudowy tego obiektu, a także wprowadzały możliwość adaptacji tego obiektu dla innych funkcji niż dotychczasowa. Nadmieniono, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając po raz pierwszy tę sprawę podzielił stanowisko Organu i skargę oddalił. Uznał, że Gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego Na skutek wniesienia przez Skarżących skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania (wyrok z 27.09.2017 r., sygn. akt II OSK 1123/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając tę sprawę zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając ponownie niniejszą skargę, Sąd I. instancji uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, i stwierdził nieważność § 9 ust. 11 tej uchwały w odniesieniu do budynku mieszkalnego, położonego na działce o nr. ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] – należącego do A. S. i J. S. oraz nieważność rysunku planu w tej części. Na wstępie zauważyć należy, że skarga została złożona na podstawie art. 101 u.s.g., zgodnie z którym uchwałę do sądu administracyjnego może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Sąd nie podziela więc stanowiska Organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżących poprzez zamieszczenie w planie nakazu zachowania istniejącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] drewnianego budynku pochodzącego z ok. 1900 r. Należy odnotować, że jest to stanowisko spójne z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wiążącym Sąd wyroku z 27.09.2017 r., sygn. akt II OSK 1123/16. Podkreślenia wymaga, że WSA obecnie rozpoznający tę sprawę – w myśl art. 190 P.p.s.a. – jest związany wykładnią prawa dokonaną w niej przez NSA. We wskazanym wyroku NSA, wiążącym Sąd I. instancji obecnie rozpoznający tę sprawę wskazano, że Sąd I. instancji podjął uchylone rozstrzygnięcie "nie dokonawszy prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. W ogóle nie zweryfikował, czy na dzień uchwalania przedmiotowego planu budynek przy ul. [...] był rzeczywiście wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków". Następnie NSA wskazał, że "z treści zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2017 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (przedłożonego przez pełnomocnika skarżących) wynika, że budynek przy ul. [...] w [...] nie był przed dniem [...] października 2008 r., ani w dniu [...] października 2008 r. ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ten fakt, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, w ogóle pozostał poza sferą rozważań i oceny Sądu pierwszej instancji". W tym stanie rzeczy, z wiążącego WSA wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że Sąd ten wiązał fakt objęcia tak daleko idącą ochroną konserwatorską drewnianego budynku mieszkalnego z ok. 1900 r., pierwotnie o charakterze wiejskiej chaty, położonego przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...] z obrębu [...]), z uwidocznieniem go w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w dacie uchwalenia przedmiotowego planu. Trzeba odnotować, że kwestia ta została jednoznacznie ustalona przez Sąd obecnie tę sprawę rozpatrujący. W efekcie zapytania w tym przedmiocie skierowanego do Organu, przedłożył on pismo Zastępcy Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] z [...].02.2018 r. znak [...], z którego wynika, że budynek ten nigdy nie był wpisany do rejestru zabytków nieruchomych i archeologicznych województwa mazowieckiego oraz nigdy nie był i nie jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W tym kontekście, nie mogło odnieść zamierzonego skutku powołanie się przez pełnomocnika Organu na rozprawie - na art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Od początku tego postępowania sądowego Organ podnosił bowiem, że był to zabytek nieruchomy wskazany do zachowania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, co – jak podkreślano - wiązało Radę przy uchwalaniu planu. Nadmienił też o tym WSA w uchylonym wyroku. Stwierdził, że "uzgodnienie projektu planu miało miejsce bowiem postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...].[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił przedłożony projekt planu w zakresie ochrony zabytków. Jednocześnie jak wynika z tego uzgodnienia organ ochrony konserwatorskiej wprowadził dodatkowy obiekt jako podlegający ochronie w planie tj. budynek przy ul. [...] w [...]. Wobec powyższego Rada została pozbawiona możliwości jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia co do budynku przy ul. [...] jak tylko objęcia go ochroną w planie miejscowym". Dalej zaś WSA podał, że "Wytyczne konserwatorskie wprowadzały nakaz zachowania i renowacji obiektu położonego przy ul. [...] w [...] oraz zakaz rozbiórki i nadbudowy tego obiektu, a także wprowadzały możliwość adaptacji tego obiektu dla innych funkcji niż dotychczasowa". Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał jednak tego argumentu za wystarczającą podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA, poprzez uwzględnienie zapisu art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w jego brzmieniu na datę uchwalenia tego planu. Mimo podnoszonych przez Organ argumentów, nie stwierdził, że wyrok WSA mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na co pozwalałby art. 184 P.p.s.a. Przeciwnie zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy, przesądzającym o sposobie jej rozstrzygnięcia uczynił kwestię wpisu owego budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Wobec tego, WSA obecnie rozpoznający tę sprawę, związany był tą oceną prawną. Niezbędne ustalenia poczynił i mając to na względzie rozstrzygnął jak w sentencji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - orzekł w pkt. 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego - stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono w pkt. 2 sentencji, uwzględniając zwrot uiszczonego wpisu, koszty zastępstwa procesowego oraz opłat skarbowych uiszczonych od dwóch udzielonych pełnomocnictw.