II OSK 1444/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 104/18 w sprawie ze skargi Rady Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi D. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy D. kwotę 240 (dwustu czterdziestu) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Płd. 104/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Rady Gminy D., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi D.. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy D. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi D., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) – dalej w skrócie "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie "u.p.z.p." uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru części wsi D.. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p. stwierdził nieważność powyższej uchwały. Wojewoda podniósł, że w trakcie prowadzonej procedury planistycznej Rada Gminy D. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi D.. Przedmiotową uchwałą zmieniono obszar objęty przedmiotowym planem, zmniejszając jego granice. W związku z powyższym należało powtórzyć czynności proceduralne, w takim zakresie by osoby zainteresowane przedmiotowym planem miały możliwość zapoznania się z nowymi granicami opracowania. Organ nadzoru stwierdził także, że dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową o symbolach 1P/U i 2P/U nie ustalono geometrii dachu, czym naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Ponadto - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia - ustalenia tekstu planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. W przedmiotowej uchwale dla drogi o symbolu 1KD-G, znajdującej się częściowo w granicach opracowania, szerokość określono jedynie na rysunku planu poprzez zwymiarowanie. Natomiast dla dróg o symbolach 1KD-L oraz 1KD-D w Planie określono szerokość całych dróg, pomimo że jedynie ich fragmenty objęte są opracowaniem planu. Ponadto określone w planie szerokości dróg 1KDG, 1KDL i 2KDL nie uwzględniają ich miejscowych poszerzeń. Ustalenie w treści § 20 ust. 2 pkt 2 uchwały dla drogi o symbolu 2KD-L "...iż północna część pasa drogowego zlokalizowana jest poza granicami obszaru objętego planem miejscowym" jest niezgodne z rysunkiem planu, gdyż ww. droga w całości znajduje się w granicach opracowania. Stanowi to naruszenie § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z tekstem planu. Ustalenia planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego powinny być czytelne i jednoznaczne, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy D. wniosła o uchylenie w całości powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 u.s.g. Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty, strona skarżąca stwierdziła, że uchwała Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi D. wypełnia dyspozycje zawarte w uchwale Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi D.. W związku z występowaniem w granicach objętych uchwałą intencyjną, gruntów rolnych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w trakcie sporządzania projektu planu wystąpiono z wnioskiem do Ministra Rolnictwa o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Pismem z dnia 11 maja 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy Illb. W związku z brakiem zgody na zmianę przeznaczenia zmieniono granicę opracowania poprzez zawężenie jego obszaru. Rada Gminy D. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi wyłączyła spod procedury planistycznej tereny, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zmiana obszaru objętego planem, w wyniku braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie spowodowała zmiany ustaleń projektu planu dla pozostałej części planu. Tym samym, dokonane dla pierwotnie większego obszaru czynności proceduralne uznano za aktualne i nie wymagające ponowienia. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skarżonym rozstrzygnięciu Wojewody [...], dotyczących braku ustaleń geometrii dachów dla terenów 1P/U oraz 2P/U, strona skarżąca podkreśliła, że w projekcie planu przyjęto, iż dla zabudowy produkcyjnej i usługowej zasadnym jest umożliwienie realizacji dachów o dowolnym kształcie, ze względu na specyfikę zabudowy produkcyjnej i usługowej, co jest zgodne z obowiązującym art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przepisem wykonawczym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust.2 pkt 6 w/w ustawy. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, zatem pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego terenu drogi 2KD-L, Rada Gminy stwierdziła, iż faktycznie, w odniesieniu do terenu drogi 2KD-L w ustaleniach planu znalazł się błędny zapis, z którego treści wynika, iż "północna część pasa drogowego zlokalizowana jest poza granicami obszaru objętego planem miejscowym", podczas gdy cała droga zlokalizowana jest w graniach planu. Poza granicami planu znajduje się północna część pasa drogowego drogi, oznaczonej symbolem 1KD-L. Mając jednakże na uwadze fakt, iż ustalenia planu stanowią łącznie uchwała, jak i rysunek planu, strona skarżąca uznała, iż błędny zapis nie uniemożliwia wykonywania uchwały. Linie rozgraniczające dróg zostały określone dla wszystkich dróg i zwymiarowane. Wymiary umieszczone na rysunku planu stanowią ustalenie planu, co wynika z zapisów § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga Rady Gminy D. jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionego przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutu naruszenia art. 17 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że tak sformułowany zarzut dotyczący istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego nie mógł zostać uwzględniony. Z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika bowiem, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i cała procedura związana z udziałem społeczeństwa miała miejsce po podjęciu uchwały zmniejszającej teren objęty planem. Porównanie dat podejmowanych czynności, stosowne obwieszczenia i ogłoszenia zamieszczone w aktach dokumentują powyższe. Niewątpliwie więc zarówno osoby bezpośrednio zainteresowane procedowaniem planu, jak i cała społeczność lokalna miała możliwość zarówno zapoznania się z procedowaną materią, jak i składania uwag. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że nie wpłynęły żadne uwagi do planu, również w zakresie dotyczącym ograniczenia terenu objętego planem. Należy więc zgodzić się ze skarżącym, że w tych okolicznościach ponawianie całej procedury nie było niezbędne, a niewątpliwie generowałoby czynności kosztowne i czasochłonne. Odnośnie pozostałych zarzutów organu nadzoru dotyczących zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdził, że nie mają one charakteru istotnego. Nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie bowiem stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Sądu, uznać należało, że choć co do zasady rację ma Wojewoda, że postanowienia planu - co do zasady - powinny zawierać uregulowania w zakresie geometrii dachu, to jednak zważywszy na to, iż ustalenia planu zawierają wszystkie pozostałe ustalenia określone w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to brak wskazań co do wymienionego parametru architektonicznego nie jest istotny z punktu widzenia możliwych do realizacji na tym terenie obiektów przemysłowych, usługowych, składów, magazynów. Tym samym brak ustaleń odnoszących się do kształtu dachów, o których mowa w rozporządzeniu, dla terenów oznaczonych symbolami: 1P/U i 2P/U i pozostawienie inwestorom dowolności w zakresie geometrii dachów na tym terenie, nie stanowi w okolicznościach sprawy istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zgodził się również z argumentacją Gminy co do kwestii dotyczących oznaczeń i określenia szerokości dróg oznaczonych wymienionymi symbolami, w szczególności co do wagi uchybienia w tym zakresie. Analiza zapisów planu w połączeniu z rysunkiem planu pozwala na zaakceptowanie stanowiska uchwałodawcy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 19 ust. 1 oraz art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2017 r,, poz. 1073 z późn. zm: u.p.z.p.) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji błędnego ustalenia, że w przypadku podejmowania uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi D. spełniono przesłanki określone w art. 19 ust. 1 i art. 17 u.p.z.p. Sąd bowiem uznał, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu jest czynnością wystarczającą w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy po przeprowadzeniu całej procedury planistycznej (bez wyłożenia do publicznego wglądu) zmieniono uchwałę o przystąpieniu do uchwalenia ww. planu. Wobec uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu nie podjęto żadnych czynności proceduralnych określonych w art. 17 u.p.z.p. Uchwała zmieniająca uchwałę o przystąpieniu nie została opublikowana ani nie poinformowano stosownych organów o podjęciu uchwały, a zmieniony projekt planu nie dano do zaopiniowania i uzgodnień właściwym organom. Powyższe ustalenia skutkowały istotnym naruszeniem trybu uchwalania aktu planistycznego określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz uchyleniem uzasadnionego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]. Organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wskazał, iż początkiem procedury planistycznej, zgodnie z art. 14 u.p.z.p., jest podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, która określa granice opracowania. Rada Gminy D. w dniu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu, zakreślając jednocześnie granice planu i przystąpiła do czynności planistycznych. W trakcie procedowania niniejszego planu, po przeprowadzeniu całej procedury planistycznej z wyjątkiem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, Rada Gminy D. w dniu [...] marca 2015 r. podjęła uchwałę zmieniającą pierwotną uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu, zmniejszając granice opracowania. Po czym wyłożyła zmieniony projekt planu do publicznego wglądu i uchwaliła plan. Zgodnie z art. 19 u.p.z.p. jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w planie miejscowym, czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym. Rada Gminy D. nie ponowiła czynności z zakresu art. 17 u.p.z.p. po podjęciu uchwały zmieniającej granice opracowania, twierdząc, że skoro granice się zmniejszyły to nie zachodzi potrzeba ponawiania czynności. Zdaniem organu nadzoru, każda zmiana granic opracowania wymaga powtórzenia czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie. O zmianie granic opracowania nie tylko nie została powiadomiona lokalna społeczność, ale także organy opiniujące i uzgadniające projekt planu. Uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2015 r. zmieniającą pierwotną uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu nie została opublikowana, ani w inny sposób podana do publicznej wiadomości, nie przedłożono jej także stosownym organom do wiadomości. Projekt zmienionego planu nie przedłożono organom opiniującym i uzgadniającym do zaopiniowania i uzgodnień. Oznacza to, że wyłożono do publicznego wglądu projekt planu, a następnie uchwalono plan, który nie był przedmiotem opiniowania i uzgodnień. W ocenie Wojewody, czynności podjęte w przedmiotowej sprawie po uchwaleniu zmiany uchwały o przystąpieniu były niewystarczające. Usprawiedliwianie braku ponowienia procedury dodatkowymi kosztami i czasochłonnością nie jest w tym przypadku zasadne. Dlatego Wojewoda nie zgadza się z ocena Sądu I instancji dotyczącą interpretacji zapisów art. 19 ust. 1 u.p.z.p. dotyczących zakresu powtarzania procedury planistycznej w przypadku zmiany planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 19 ust. 1 oraz art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy, jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w planie miejscowym, czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (art. 19 ust. 2). Ponowienie procedury planistycznej jest konieczne, jeżeli w toku procedury planistycznej nastąpi istotna zmiana treści planu, w szczególności zmiana w zakresie obowiązkowych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 ustawy, np. zmiana przeznaczenia terenu. Zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zmiany w planie skutkującej koniecznością ponawiania całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego, chyba, że ustalenia planu co do części terenu wyłączonej z procedury były w sposób istotny i nierozerwalny powiązane z ustaleniami planu co do pozostałego terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się tzw. etapowanie planu, tj. prowadzenie procedur planistycznych częściowo odrębnie dla różnych części terenu objętego planem (por. wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1087/07, wyrok NSA z 10 października 2014 r., II OSK 802/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Związane jest to najczęściej z wystąpieniem pewnych przeszkód prawnych co do części terenu objętego planem (brak opinii, uzgodnień), która zostaje wyłączona do odrębnej procedury poprzez zmianę uchwały intencyjnej, co nie wstrzymuje gminy w prowadzeniu dalszej procedury co do pozostałej części planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż w procedurze planistycznej przeprowadzonej w tej sprawie organ planistyczny nie miał obowiązku ponawiania czynności, o których mowa w art. 17 ustawy. Rada Gminy D. uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi wyłączyła z opracowania planu tereny, dla których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie udzielił zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zmiana granic planu (zmniejszenie terenu objętego planem o ponad 5 ha) nie spowodowała zmiany ustaleń planu dla pozostałych terenów nim objętych. Dokonane do dnia tej zmiany czynności procedury planistycznej nie wymagały ponowienia, albowiem nie uległo zmianie ani przeznaczenie terenów objętych planem, ani nie zmieniono w żaden inny sposób jego zapisów. Gmina nie miała obowiązku ponownego przedkładania projektu planu organom opiniującym i uzgadniającym, ponieważ treść planu się nie zmieniła, jedynie jego granice uległy zmiejszeniu, a zmiana granic nie miała wpływu na treść planu. Nieuzasadniony jest zarzut organu nadzoru, iż o zmianie granic planu nie została powiadomiona lokalna społeczność, gdyż plan został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 27 kwietnia - 20 maja 2016 r. Do wyłożonego projektu planu nie zgłoszono żadnych uwag. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.