II OSK 32/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 234/18 w sprawie ze skargi M. J. i K. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 234/18 oddalił skargę M. J. i K. J.(dalej skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z[...] września 2017 r., nr [...] orzekającą o wymeldowaniu skarżących z pobytu stałego w budynku nr [...] położonym w miejscowości P., gm. G. Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r., poz. 657; dalej: uel). Zgodnie z tym przepisem organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Norma ta winna być interpretowana w powiązaniu z istotą i celem instytucji zameldowania. Instytucja zameldowania ma aktualnie wyłącznie charakter rejestracyjny, potwierdzający stan faktyczny w postaci pobytu w lokalu. W ocenie Sądu z brzmienia art. 35 uel nie wynika, aby dla wymeldowania w każdym przypadku opuszczenie lokalu musiało mieć charakter trwały i jest dobrowolne. O fakcie opuszczenia miejsca pobytu stałego decydują każdorazowo okoliczności danej sprawy, które powinny być ocenione w ich całokształcie, a także z uwzględnieniem funkcji jakim służy instytucja meldunku, która powinna odzwierciedlać rzeczywiste dane o miejscu pobytu osoby w lokalu. Ma to tym większe znaczenie w przypadku, gdy dana osoba od dłuższego już czasu faktycznie nie mieszka w danym lokalu. Wskazano, że przesłanka dobrowolności ma wprawdzie charakter subiektywny, jednak jest ustalana w sposób zobiektywizowany i weryfikowana także poprzez ocenę działań, zaniechań lub zdarzeń, które nastąpiły już po opuszczeniu miejsca dotychczasowego pobytu. Oznacza to, że przesłanka istnienia woli opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu (tj. przesłanka dobrowolności) może zostać uznana za spełnioną, jeśli osoba wymeldowana nie manifestuje następczo i wyraźnie, że opuszczenie miejsca pobytu nastąpiło wbrew jej woli, oraz nie podejmuje formalnych działań prawnych zmierzających do przywrócenia swojego pobytu w dotychczasowym miejscu. W niniejszej sprawie skarżąca nie tylko nie wykazała, ale nawet nie twierdziła, aby podejmowała jakiekolwiek kroki prawne w celu przywrócenia jej posiadania budynku mieszkalnego nr [...] w P. Tym samym uznać należało, że przesłanki dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu zostały spełnione. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 35 uel, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do jego niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy a to wobec błędnego uznania, iż każdorazowo niepodejmowanie jakichkolwiek działań zmierzających do przywrócenia naruszonego posiadania nieruchomości musi skutkować uznaniem dobrowolności i trwałości opuszczenia miejsca pobytu oraz że bezczynność taka musi skutkować uznaniem, że doszło do spełnienia przesłanek wymeldowania administracyjnego w trybie art. 35 uel, podczas gdy prawidłowa wykładnia przesłanki "dobrowolności" i trwałości" każdorazowo wymaga odniesienia się do obiektywnych okoliczności opuszczenia miejsca pobytu stałego w danej sprawie; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: Kpa), art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 78 § 1 Kpa, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy ziściły się podstawy do jej uwzględnienia, bowiem organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to dlatego, że zaniechały przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów jakimi były zeznania jej brata oraz syna, a z urzędu dowodu z zeznań jej matki, którzy to świadkowie mogliby potwierdzić okoliczności towarzyszące opuszczeniu miejsca pobytu stałego oraz brak dobrowolności skarżącej w tym zakresie, co też potwierdzałoby błędne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 35 uel, b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 i § 2 Kpa w zw. z art. 79 § 1 i § 2 Kpa w zw. z art. 81 Kpa i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy ziściły się podstawy do jej uwzględnienia z tego względu, że organy nie powiadomiły skarżącej o terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, o możliwości końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania i ustosunkowania się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji gdy sprawa nie cierpiała zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie w jakim naruszenie to skutkowało pominięciem wnioskowanych dowodów oraz w zakresie w jakim pozbawiało skarżącą prawa do czynnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie został naruszony art. 35 uel, zgodnie z którym, organ gminy, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2 uel, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Należy podkreślić, że decydujące znaczenie dla wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego ma przesłanka trwałości opuszczenia lokalu, przez którą należy rozumieć przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Innymi słowy chodzi o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. O kwalifikacji pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu mieszkalnym decyduje nie tylko treść oświadczenia składanego przez stronę postępowania, ale całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazujących to, jaki jest rzeczywisty zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2408/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także jednolity pogląd, że na równi z dobrowolnym wyprowadzeniem się z lokalu należy traktować sytuację, w której opuszczenie lokalu takiego charakteru wprawdzie nie miało, ale strona nie podjęła żadnych kroków w celu przywrócenia stanu zgodnego z ewidencją ludności. Nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu (wyroki NSA z 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2065/14; z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 863/17). Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w realiach niniejszej sprawy kilkuletnie niepodejmowanie przez skarżącą jakichkolwiek działań prawnych zmierzających do przywrócenia jej posiadania przedmiotowej nieruchomości w P. uzasadnia przyjęcie, że przesłanki dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu zostały spełnione. Tym samym zarzut naruszenia art. 35 uel jest nieusprawiedliwiony. 3.4. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 78 § 1 Kpa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy podjęły czynności niezbędne do wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia czy spełniona została hipoteza art. 35 uel. Wojewoda podjął w tym zakresie niezbędne działania realizując art. 7 i 77 § 1 Kpa., między innymi kierując zapytania do skarżącej oraz do Policji. Stan faktyczny został ustalony przez organy w sposób jednoznaczny. Przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów jakimi były zeznania jej brata oraz syna, a z urzędu dowodu z zeznań jej matki na okoliczności towarzyszące opuszczeniu miejsca pobytu stałego oraz brak dobrowolności nie miały w istocie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na niepodejmowanie przez skarżącą jakichkolwiek działań prawnych na przestrzeni kilku lat zmierzających do przywrócenia jej posiadania przedmiotowej nieruchomości. 3.5. Nie doszło również do naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 i 2 Kpa, w zw. z art. 79 § 1 i 2 Kpa w zw. z art. 81 Kpa i art. 145 § 1 pkt 4 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżąca była poinformowana o jej prawach wynikających z art. 10 Kpa w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, wezwania na przesłuchanie zostały jej doręczone, brała również udział w postępowaniu odwoławczym - pismo z [...] listopada 2017 r. W rezultacie uznać należało, że strona brała czynny udział w postępowaniu. Niepowiadomienie skarżącej o zakończeniu czynności dowodowych i przesłuchanie świadków pod jej nieobecność nie miało istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, gdyż w świetle wyżej wskazanych okoliczności faktycznych nie zapadłoby inne rozstrzygnięcie niż to, które zostało zawarte w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł w sentencji wyroku. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.