IV SA/Po 188/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 19 stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. J., J. G., E. B., M. C., S. A., J. G., H. J., P. P., A. P., H. R., J. J. oraz G. P., od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 3 października 2017 r. nr [...] znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na wniosek P4 Sp. z o. o. w W. dla części działki nr [...], obręb K., gmina K., dla inwestycji obejmującej budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 2 i § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a."), art. 1 pkt 2, art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; zwanej dalej "u.p.z.p."), art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."), art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405; zwanej dalej "u.o.u.i.o.ś."), § 2 i w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r.") oraz art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do J. G., E. B., M. C., S. A., J. G., H. J., P. P., A. P., H. R. oraz uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia Kolegium wyjaśniło, że postępowanie dowodowe w zakresie dokonania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a. Zdaniem Kolegium do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Przy czym w ocenie Kolegium pod pojęciem miejsc dostępnych dla ludzi należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kolegium oceniło, że przedłożony przez inwestora wniosek z załączoną kwalifikacją przedsięwzięcia nie uwzględniają uregulowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Zdaniem Kolegium wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją prawodawcy. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Brak ustaleń w powyższym zakresie uzasadniał w ocenie Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji. Sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej również "Spółką") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. podnosząc, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się tego typu naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wytknięte przez Kolegium uchybienia w rzeczywistości nie zaistniały, a wady postępowania, na które powołuje się Kolegium, stanowią jedynie konsekwencję błędnego stosowania przez organ odwoławczy obowiązujących przepisów. Spółka przytoczyła treść § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. i wskazała, że kluczową kwestią przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jest zidentyfikowanie, czy w odległościach wskazanych przepisami rozporządzenia w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludzi. Ponadto zgodnie z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualna instalację i z tego powodu nie dokonuje się sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z innymi antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych. Dla instalacji radiokomunikacyjnych, które - tak jak planowana stacja bazowa w rozpoznawanej sprawie - z uwagi na swe parametry nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czyli dla tzw. przedsięwzięć podprogowych, nie istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wskazać trzeba, że okolicznością uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w ocenie Kolegium niedokonanie przez organ I instancji prawidłowej oceny czy przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do którego, z wymienionych w § 2 lub § 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. W ocenie Kolegium dla oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium powołało się na § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. W ocenie Sądu przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku inwestycji radiokomunikacyjnych. Z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia podstawę do ustalenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stanowić mógł § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna; W przywołanych powyżej przepisach wskazuje się jednoznacznie, że jeden z parametrów charakteryzujących takie przedsięwzięcie – równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 z dnia 9 listopada 2010 r. są więc przepisami szczególnymi w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Tym samym dla instalacji radiokomunikacyjnych, które z uwagi na swe parametry nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czyli dla tzw. przedsięwzięć podprogowych, nie istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie ma zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, gdyż w tym przypadku – jak wynika z części końcowej tych przepisów – parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sformułowanie, według którego równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny oznacza, że jeżeli instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametr, od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), nie ustala się poprzez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1448/15 oraz z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 766/16, a także wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 613/15, z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 952/15 oraz z dnia 2 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 478/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji dokonania przez Kolegium błędnej wykładni przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia organ odwoławczy wadliwie uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma na tyle istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, że koniecznym było uchylenie decyzji Wójta Gminy K. z dnia 3 października 2017 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wbrew stanowisku organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. i w konsekwencji nie wymagało wyjaśnienia, czy moc anten planowanych w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia kumuluje się. Prawdą jest, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia w zakresie zajętego przez ten organ stanowiska co do niezaliczenia przedsięwzięcia do potencjalnie lub zawsze znaczącą oddziaływującego na środowisko, jednak w ocenie Sądu nic nie stało na przeszkodzę aby wątpliwości te rozstrzygnęło Kolegium w toku postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu zatem wskazane przez Kolegium okoliczności nie uzasadniały wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu wszelkie wątpliwości co do zakwalifikowania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisk mogły zostać rozstrzygnięte w toku postepowania odwoławczego. W tym, stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.