II SA/Ol 1021/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy – Prezydenta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 października 2017 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zarządzenia Nr 501 Prezydenta z dnia 29 września 2017 roku w sprawie powierzenia D. N. pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej . W motywach rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że ww. zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 10, ust. 12-13 ustawy Prawo oświatowe. W ocenie organu nadzoru z treści przepisu art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe wynika expressis verbis, że nauczycielowi można powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie w sytuacji, gdy w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora. Zdaniem organu nadzoru z art. 63 ust. 13 tejże ustawy nie można także wywieść, że w przypadku gdy z określonych względów obowiązków dyrektora szkoły nie można powierzyć wicedyrektorowi tej szkoły możliwość taka przechodzi na jednego z nauczycieli szkoły, najbardziej predysponowanego do tych czynności. Organ nadzoru wskazał, że analiza przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była konieczność uzyskania przez organ prowadzący zgody wicedyrektora szkoły przed powierzeniem mu obowiązków dyrektora szkoły, takie regulacje zostałby zawarte wprost w przepisach ustawy Prawo oświatowe. Dlatego też należy przyjąć, że ustawodawca nie uzależnia konieczności uzyskania takiej zgody w przypadku powierzenia wicedyrektorowi pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. Skoro zatem w strukturze organizacyjnej szkoły istnieje stanowisko wicedyrektora oraz jest i było ono obsadzone w chwili wydania przedmiotowego zarządzenia, to organ prowadzący nie mógł powierzyć pełnienia obowiązków dyrektora szkoły innej osobie niż wicedyrektor. Przepis art. 63 ust. 13 ustawy nie przewiduje innych okoliczności uzasadniających powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły aniżeli okoliczności określone w tym przepisie. Zdaniem organu nadzoru bez znaczenia pozostaje to, że wicedyrektor szkoły w dniu 29 września 2017 r. złożył oświadczenie o niewyrażaniu zgody na dalsze powierzenie funkcji pełniącego obowiązki Dyrektora Szkoły Podstawowej, skoro wykonywanie zastępstwa za dyrektora szkoły należało do jego obowiązków. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: - art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania do sytuacji, w której wicedyrektor odmawia przyjęcia dodatkowych obowiązków w postaci powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, czym dodatkowo naruszono przepisy art. 11 kodeksu pracy oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, - art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez brak całościowego uzasadnienia prawnego odnoszącego się do przedmiotu rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ jego treść, - art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 63 ust. 10, 12, 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez powierzenie nauczycielce Szkoły Podstawowej dodatkowych czynności związanych z pełnieniem obowiązków dyrektora szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko i argumentację zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewod stwierdził nieważność zarządzenia Nr 501 Prezydenta z dnia 29 września 2017 roku w sprawie powierzenia D. N. pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej. Skarżąca zakwestionowała legalność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając organowi błędną wykładnię wymienionych w skardze przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017r., poz. 59 ze zm.). Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017r., poz. 1875 j.t.), dalej u.s.g., wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117), stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przechodząc do przedstawienia przepisów prawa materialnego będących podstawą podjęcia zakwestionowanego przez Wojewodę zarządzenia Prezydenta, wskazać należy, że zgodnie z art. 63 ust. 10 ustawy - Prawo oświatowe kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, przy czym kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (ust. 12). Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (ust. 13). Analizując treść przepisu art. 63 ust. 13 ww. ustawy trzeba dojść do wniosku, że nie ulega żadnej wątpliwości, iż przepis ten wyraźnie dopuszcza powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jednemu z jej nauczycieli, ale tylko, gdy w szkole tej nie ma stanowiska wicedyrektora. W sytuacji zaś, gdy takie stanowisko w szkole istnieje, organ prowadzący szkołę, chcąc dokonać powierzenia obowiązków dyrektora innej osobie, musi powierzyć je tylko wicedyrektorowi. Dodać też wypada, że pogląd ten był jednolicie przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie obowiązującego uprzednio art. 36a ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, którego treść była identyczna z treścią aktualnie obowiązującego art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe (vide wyroki NSA z dnia: 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2007/13, LEX nr 1616169, 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3106/12, LEX nr 1336396 i 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 483/12, LEX nr 1215519). Analogiczne stanowisko zajmuje również doktryna, akcentując, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, iż przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora organ prowadzący powierza nauczycielowi szkoły (por. Mateusz Pilich, Komentarz do art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawnej LEX). Zgodzić się też trzeba, że wspomniany wyżej przepis ma charakter wyjątkowy a zatem musi być wykładany ściśle. Skoro więc ustawodawca nie przewidział w przepisie tym uzależnienia powierzenia obowiązków dyrektora szkoły jej wicedyrektorowi od jego zgody, to należy uznać, iż zgoda jego w tym zakresie nie jest warunkiem powierzenia mu wskazanych obowiązków. Powyższe nie stoi przy tym w sprzeczności z przepisami kodeksu pracy, w tym w szczególności art. 11 k.p., ani z przepisami konstytucyjnymi (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.), gdyż powierzenie obowiązków dyrektora szkoły na czas określony (maksymalnie 10 miesięcy) w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 63 ust. 13 ustawy o systemie oświaty, nie oznacza nawiązania nowego stosunku pracy ani naruszenia wolności wyboru i wykonywania zawodu. Należy bowiem przyjąć, że osoba, która wyraziła zgodę na to by być wicedyrektorem szkoły z góry godziła się na wykonywanie obowiązków dyrektora szkoły w sytuacji, w której przepisy rangi ustawy wymagają, aby wicedyrektor szkoły wykonywał przez pewien okres czasu obowiązki dyrektora. Gmina powinna zatem zaczekać z powierzeniem obowiązków Dyrektora Szkoły na rzecz D. N. do czasu złożenia przez wicedyrektora Szkoły Podstawowej – M. S., rezygnacji z pełnienia tej funkcji, co nastąpiło pismem z dnia 3 października 2017r. (akta adm.). Biorąc pod uwagę zaprezentowane rozważania prawne, stwierdzić należy, że bezzasadne są sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 91 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.