II OSK 1669/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.- W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1949/17 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/17 w sprawie ze skargi J. T. (dalej skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej: "Pr. bud.") zatwierdził projekt budowalny i udzielił M. K. - W. (dalej inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch budynków gospodarczych na działce nr ew. [...] z obr. [...] (o powierzchni 289 m2 i szerokości ok. 8,5 m) przy ul. O. w W. Organ stwierdził zgodność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]), a także udzielił zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej rozporządzenie). Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Wojewody M., który decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia uznając, że organ nie wykazał, aby istniały szczególne okoliczności z powodu których należało udzielić zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na tę decyzję. Prezydent [...] nie czekając na jej rozpoznanie, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. ponownie zatwierdził projekt budowalny i udzielił inwestorce pozwolenia na budowę. Skarżący odwołał się również od tej decyzji, jednak Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a z uwagi, że działka przeznaczona pod inwestycję jest bardzo mała zasadne było zastosowanie odstępstwa od warunków technicznych o których mowa w § 12 rozporządzenia i zaprojektowanie budynku mieszkalnego w odległości 1 m od granicy działki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący kwestionując przyjęcie, że projekt budowlany nie narusza przepisów uchwały, a także że istniały podstawy do udzielenia przez Prezydenta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 rozporządzenia. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył na wstępie, że Sąd ten wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 50/17 wskutek poprzedniej skargi skarżącego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę, że z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje działki ew. nr [...],[...],[...] i [...] z obr. [...], natomiast w zakresie rozbiórki budynków działki [...],[...] i [...]. Z kolei skarżący jest właścicielem działki nr [...], która nie została uznana przez organ pierwszej instancji za położoną w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę udzielonym inwestorce. Z przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud. wynikałoby zatem, że w ustalonym przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym skarżący nie miał legitymacji do występowania w charakterze strony w sprawie dotyczącej udzielenia spornego pozwolenia budowlanego (rozstrzygniętej jedną decyzją łącznie ze sprawą rozbiórki budynku mieszkalnego). W ocenie Sądu, wskazane i opisane powyżej uchybienie i jego charakter jest wystarczającą podstawą do uznania, że zaskarżone "późniejsze" decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Jednocześnie wyeliminowanie tych uchybień będzie determinowało dalszy sposób postępowania w niniejszej sprawie. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. po. 1302 ze zm. dalej: " p.p.s.a.") uchylił obie decyzje organów. Zdanie odrębne w tej sprawie złożył jeden z członków składu orzekającego, wskazując, że w sytuacji braku interesu prawnego skarżącego, Sąd winien wniesioną przez niego skargę oddalić. Inwestorka wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 28 § 2 Pr. bud., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący może być uznany za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. Obornickiej 7 w Warszawie, oznaczonej jako działka o nr ew. [...] obręb [...], należącej do inwestorki, podczas gdy nie był on stroną postępowania w rozumieniu powoływanego przepisu, ale również nie miał on interesu prawnego w żądaniu od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skontrolowania przedmiotowych decyzji w ww. zakresie; 2. art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 127 k.p.a. polegającego na błędnym jego zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznaniu, że skarżący był uprawniony do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz posiadał niezbędny do takiego działania interes prawny, a w konsekwencji dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, pomimo braku wykazania przez skarżącego interesu prawnego, w rozumieniu powołanego przepisu p.p.s.a.; 3. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej przez skarżącego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., podczas gdy w zaistniałym w stanie faktycznym oraz prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien skargę skarżącego oddalić, bez merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji z uwagi na brak wykazania interesu prawnego skarżącego; 4. art. 127 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie obowiązku usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wadliwie rozpatrzonego przez Wojewodę [...] odwołania skarżącego na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r., której dotyczy skarga, polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż skarżący nie był uznany za stronę postępowania przed organem pierwszej instancji, wobec czego nie mógł skutecznie wnieść odwołania do Wojewody [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w opisanym stanie faktycznym i prawnym winien skargę oddalić; 5. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi skarżącego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy odpowiada ona prawu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik inwestorki wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz inwestorki zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy skarżący ma interes prawny do wniesienia skargi do sądu wojewódzkiego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. ponownie zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą inwestorce pozwolenia na budowę. Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć twierdząco. Z mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem wszczęte jedynie przez legitymowany podmiot. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Mając powyższe na względzie, wyjaśnić trzeba skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji nie jest upoważniony do odrzucenia skargi lub jej oddalenia z powodu braku interesu prawnego skarżącego, jeżeli rozpatrywana skarga pochodziła od podmiotu, któremu nie tylko zaskarżona decyzja, czy postanowienie zostało doręczone, ale - co istotniejsze - którego odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze. Następcza ocena, iż skarżącemu nie przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wyłącza uprawnienia skarżącego do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia do tego organu środka odwoławczego. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika na przykład z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. W. Chróścielewski (w:) System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 241-242.). W kontekście powyższego należy zauważyć, że zaskarżona decyzja stanowi rozstrzygniecie odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji organu I instancji, który uznał go za stronę postępowania. Dlatego też skarżący- jako adresat powołanej decyzji- ma interes prawny w jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W okresie obowiązywania ustawy o NSA również przyjmowano, że interes prawny występujący w art. 28 k.p.a. oraz takie samo pojęcie użyte w art. 33 ust. 2 ustawy o NSA nie są tożsame. J. Borkowski podkreślał, że zakres tego pojęcia w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przez organy administracji publicznej decyzją administracyjną jest inny niż w mocno zróżnicowanych sprawach administracji publicznej, poddanych kontroli sądu administracyjnego zgodnie z jego właściwością określoną w art. 16–20 ustawy o NSA. Zdaniem autora w ujęciu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA pojęcie to musi mieć szerszy zakres, bo trzeba się odnieść zarówno do interesu prawnego, który występuje w art. 28 k.p.a., jak i do interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego, np. uchwałą jednostki samorządu terytorialnego (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 27.09.2000 r., II SA 2109/00, OSP 2001/6, s. 293). W literaturze na tle art. 33 ust. 2 ustawy o NSA przyjmowano, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej, np. decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego (M. B., Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 35–36). Do przytoczonego stanowiska, które należy uznać za nadal aktualne, nawiązał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27.01.2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005/11, poz. 128, uznając, że osoba, którą w decyzji podatkowej wskazano jako stronę, ale która stroną w rzeczywistości nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego. J. Zimmermann także uważa, że komentowany przepis wprowadza nową, oddzielną kategorię interesu prawnego, jakim jest "interes we wniesieniu skargi" (J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 19.08.2004 r., OZ 340/04, OSP 2005/4, s. 21). Zdaniem W. Chróścielewskiego (Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005/11, poz. 128) interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego mają następujące podmioty: 1) strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym w oparciu o interes prawny wywodzony z prawa materialnego, 2) podmiot, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a który nie brał udziału w tym postępowaniu, 3) podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego,4) podmiot, który błędnie uznał, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1278/20 LEX nr 309266 stwierdzając, że interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika, z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko odnoszone do art. 50 § 1 p.p.s.a., co wymaga podkreślenia, nie budzi również wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 282/16; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2685/16; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 557/15), jest także aprobowane w piśmiennictwie (por. W. Chróścielewski (w:) System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 241-242.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że odrębną kwestią pozostaje w takim przypadku to, że wskutek rozpatrzenia skargi sąd administracyjny, kierując się dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie będąc związany zarzutami skargi, może doprowadzić wbrew intencjom skarżącego do podważenia jego uprawnienia do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. W sytuacji, gdy skarżący nie kwestionuje faktu uznania go za stronę, ale wyłącznie podejmuje polemikę z wydanym rozstrzygnięciem dla siebie niekorzystnym, orzeczenie sądu uchylające decyzję z powodu nieustalenia interesu prawnego wnioskodawcy do domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym - oparte na przyznaniu temu wnioskodawcy (skarżącemu) legitymacji skargowej - należy traktować jako instrument nakierowany na ochronę obiektywnego porządku prawnego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął kwestii istnienia interesu prawnego skarżącego do bycia stroną postępowania administracyjnego, a jedynie stwierdził, że okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku faktycznie jest dość lakoniczne, jednakże pozwala na jego kontrolę instancyjną zwłaszcza w powiązaniu z uzasadnieniem zdania odrębnego, które w sposób precyzyjny wyjaśnia istotę sporu w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska zajętego w zdaniu odrębnym. Autor zdania odrębnego prawidłowo opisał instytucje interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. zasadnie wskazując, że ma szerszy zakres niż interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym, tym niemniej błędne wyciągnął z tego wnioski uznając, że interes prawny do wniesienia skargi nie przysługuje podmiotom wadliwie uznanym przez organ za stronę postępowania. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również fakt dokonania przez skarżącą kasacyjnie zgłoszenia zakończenia budowy, która to okoliczność miała miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji, zatem nie może być brana pod uwagę przy jej ocenie, bowiem sąd bada zgodność zaskarżonej decyzji ze stanem faktycznym oraz stanem prawnym obowiązującym w dniu jej wydania. Sądowa kontrola legalności decyzji sprowadza się zatem do oceny, czy organ administracji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania, a wyciągnięte zaś wnioski są logiczne i poprawne. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a.