II SA/Go 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 marca 2017 r., nr XXIII/156/2017 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w dniu 28 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXIII/156/2017 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 roku. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) – dalej jako u.s.g. i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) – dalej jako u.o.z. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa: - tj. art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak też art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie; - przez nie wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez stwierdzenie w § 10 ust. 1 uchwały, że koszty związane z realizacją Programu finansowane będą z budżetu Gminy, zaś w § 10 ust. 2, że wydatki przeznaczone na realizację programu w 2017 roku zabezpieczone są w budżecie Gminy w wysokości 7.000 zł., bez określenia sposobu wydatkowania tych środków. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż w jego ocenie zapisy § 10 ust. 1 i 2 Programu nie wypełniają delegacji z art. 11a ust. 5 u.o.z. W tych przepisach bowiem Rada Gminy jedynie stwierdziła, że Program będzie finansowany ze środków budżetu Gminy zarezerwowanych na rok 2017 w wysokości 7.000 zł, nie podała natomiast wymaganego sposobu wydatkowania tychże środków. Stanowi to istotne naruszenie wskazanego przepisu. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że Rada Gminy nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, stanowiąc w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W ocenie skarżącego, Program jest aktem prawa miejscowego, a Rada Gminy istotnie naruszyła art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak też art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator wskazał, że o charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza rodzaj zamieszczonych w niej norm. Ich charakter i kształtowanie przez nie sytuacji prawnej adresatów, mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Warunek ten spełnia przedmiotowa uchwała. Skierowana jest ona bowiem do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów tj. do mieszkańców wioski i gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Skoro uchwała Rady Gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co jest warunkiem koniecznym do wejścia w życie tej kategorii aktu prawnego. Nie wykonanie tego obowiązku jest w ocenie skarżącego równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, ale stanowi akt o charakterze wewnętrznym, gdyż nie zawiera norm postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała podjęta na podstawie przepisu art 11a u.o.z. musi być zaliczona - jak sama nazwa wskazuje (program) - do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. W przedmiotowej uchwale brak jest postanowień o charakterze abstrakcyjnym i generalnym skierowanych do mieszkańców Gminy, gdyż te wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa i przepisów ustawy o ochronie zwierząt. To ustawa zawiera postanowienia abstrakcyjne i generalne, których obowiązek przestrzegania spoczywa na mieszkańcach. Program wprowadza natomiast normy o charakterze planistycznym skierowane do organu wykonawczego Gminy - Wójta Gminy i innych podmiotów i instytucji wykonujących zaskarżoną uchwałę. W zakresie sposobu wydatkowania środków organ wskazał, że kwota przewidziana z zaskarżonej uchwale została zapisana w uchwale budżetowej i jest wydatkowana na realizację zadań przewidzianych w Programie. Stąd analiza treści uchwały i ujętych w niej zadań prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zawiera ona element określony w art 11a ust. 5 u.o.z. bowiem wskazuje na jakie zadania są przeznaczone środki finansowe przeznaczone na realizację programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli była uchwała Rady Gminy w dniu 28 marca 2017 r., nr XXIII/156/2017 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 roku. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budziło wątpliwości Sądu, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, pomimo że ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową (por. np. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15 z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przedstawiony wyżej pogląd judykatury o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi do aktów prawa miejscowego, w pełni podziela. Uznanie zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego pociąga za sobą stwierdzenie konieczności jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zgodnie bowiem z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie niesporne było, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazana okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10). W ocenie Sądu, zasadny był także drugi zarzut skargi, a mianowicie, że zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 7000 złotych. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w Programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Czym innym jest wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14 i z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14). Z podanych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.