I OSK 2331/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 909/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 909/17 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uznał, iż nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. B., w obrębie ewidencyjnym nr [...] B. przy ul. G., oznaczona nr geod. [...], o powierzchni [...] ha (powstała z podziału działki nr geod. [...]), stanowiąca własność Gminy [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ ten dokonał zwrotu udziałów w tej nieruchomości na rzecz A. R., E. R., D. R., E. B., H. R., P. R., W. K. oraz U. L. Ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości, zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego na kwotę 97.573,37 zł. Zobowiązał do zwrotu na rzecz Gminy [...] ustalonego odszkodowania, stosowanie do zwracanych udziałów w nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., została przeznaczona pod budowę zakładu "[...]", nieruchomość położna w B., w dzielnicy B., oznaczona wówczas nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 1976 r. o wywłaszczeniu nieruchomości - wspólnoty gruntowej i odszkodowaniu, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. w dzielnicy B., oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...] o powierzchni 34591 m2 stanowiącej własność wspólnoty gruntowej byłej wsi B. Decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79). Treść decyzji stanowiła, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia nie posiadała założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów i stanowiła własność wspólnoty gruntowej, której udziałowcami byli m.in. B. R. i K. W. Za przejętą nieruchomość zostało ustalone poszczególnym współwłaścicielom odszkodowanie w wysokości łącznej 498 110 zł. Za posiadany przez B. R. i K. W. udział we wspólnocie gruntowej ustalone zostało odszkodowanie w wysokości 8 035 zł. Do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązane zostały W. "[...]" w B., w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 1976 r. Wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, położnej na terenie miasta B., w zasięgu byłej wsi B., o łącznym obszarze 19,5534 ha, został ustalony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1970 r. Treść decyzji stanowiła, że wielkość udziału B. R. i K. W. we wspólnocie gruntowej wynosiła 20239/1254240. Wielkość udziału B. R. wynosiła zatem 20239/2508480. Organ podał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] września 1999 r. stwierdzono, że spadek po B. R. na podstawie ustawy nabyli: syn Z. R. w 12/24 częściach, wnuczka E. B. w 4/24 częściach, wnuk H. R. w 4/24 częściach, prawnuczka U. R. w 1/24 części, prawnuczka W. R. w 1/24 części, prawnuk P. R. w 1/24 części, prawnuczka P. R. w 1/24 części. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt. [...] z dnia [...] września 1999 r. stwierdzono, że spadek po Z. R. na podstawie ustawy nabyli: żona A. R., córka E. R., córka D. R. po 1/3 części każda z nich. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt. [...] z dnia [...] września 2004 r. stwierdzono, że spadek po P. R. na podstawie ustawy nabyli: matka M. R. w 9/24 częściach, siostra U. L. w 5/24 częściach, siostra W. R. w 5/24 częściach, siostra P. R. w 5/24 częściach. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt. [...] z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzono, że spadek po M. R. na podstawie ustawy nabyli: córka U. L. w 1/3 części, córka P. R. w 1/3 części, córka W. K. w 1/3 części. Organ wskazał, że aktualnie część wywłaszczonej nieruchomości, objęta wnioskiem o zwrot, wchodzi w skład działki oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Prawo własności zostało stwierdzone decyzją wydaną z upoważnienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla przedmiotowej nieruchomości Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W ocenie organu odwoławczego cel wywłaszczenia, tj. budowa zakładów telewizyjnych "[...]" w [...] nie został zrealizowany. Wskazano, że organ pierwszej instancji podczas oględzin ustalił, iż teren działki w całości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, drzewami i licznymi krzewami z samosiewu. Na terenie wywłaszczonej działki występują liczne nierówności, nie stwierdzono trwałych elementów zagospodarowania terenu. Na całej przedmiotowej działce brak jest jakichkolwiek dowodów realizacji celu wywłaszczenia. Oględziny nieruchomości zostały udokumentowane zdjęciami wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto podano, że w aktach sprawy znajduje się wydruk fotomapy z portalu gisbialystok.pl, który potwierdza, że nieruchomość objęta wnioskiem jest niezagospodarowana oraz zadrzewiona i zakrzewiona, natomiast na nieruchomości od granicy południowej znajdują się zabudowania przemysłowe. Zdaniem organu odwoławczego na aprobatę nie zasługuje stanowisko skarżącej, zgodnie z którym lokalizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie budynków Zakładów Telewizyjnych "[...]" w [...], odbiegająca od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia. Wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło bowiem pod budowę kompleksu Zakładów Telewizyjnych "[...]" w [...], które to bez wątpienia zostało w pełni zrealizowane. Przyznanie racji stanowisku skarżącej doprowadziłoby do sytuacji, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby niejako automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów przeczyłaby ratio legis art. 137 ust. 2 u.g.n. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z zachowaniem zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Gmina [...] i zarzuciła naruszenie: - art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; - art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n., poprzez uznanie, że część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wątpliwości budzą ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak również interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia do okoliczności mających niezwykle istotne znaczenie dla sprawy. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, organ skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi działka oznaczona aktualnie nr geod. [...] o pow. [...] ha w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1976 r. Tymczasem, zdaniem skarżącej, z analizy treści archiwalnej dokumentacji dotyczącej realizacji budowy "[...]" wynika, że na wywłaszczonym terenie przewidziane zostały nie tylko obiekty budowlane ściśle związane z produkcją. Przewidziano również realizację zagospodarowania terenu, np. w postaci terenów zielonych lub stref ochronnych niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania zakładu produkcyjnego usytuowanych w pobliżu dużych skupisk ludzkich. Zdaniem Gminy [...] lokalizacja celu wywłaszczenia, odbiegająca od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia. Wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło pod budowę kompleksu "[...]" i cel ten został zrealizowany. Oznacza to, że warunek o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości nieruchomości, a nie jej części. Zarzucono, że organ pierwszej instancji stwierdził brak konieczności wystąpienia do C. w [...] celem pozyskania archiwalnych zdjęć lotniczych obszaru objętego postępowaniem zwrotnym. Tymczasem zdjęcia takie mają podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie. Skarżąca wywiodła, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Podniesiono przy tym, że w przypadku inwestycji o złożonym kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędnością terenu dla celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego orzekł jak w wyroku. Wyjaśnił w uzasadnieniu orzeczenia, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. na podstawie której zwrócono na rzecz A. R., E. R., D. R., E. B., H. R., P. R., W. K. oraz U. L. działkę oznaczoną nr geod. [...], o powierzchni [...] ha położoną w [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...][...]. przy ul. G. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z ww. przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej. Nie budzi sporu ustalenie, że celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej własność wspólnoty gruntowej byłej wsi [...] była budowa W. "[...]". Kwestią sporną w sprawie jest to czy na przedmiotowej działce został zrealizowany ten cel. W ocenie Sądu, ustalenia organów orzekających w zakresie zwrotu przedmiotowej działki były prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W omawianym zakresie dokonały one prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełniły obowiązek nałożony z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. tj. zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz oceniły istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o jej zwrocie. Zdaniem Sądu nie można uznać, że na terenie działki [...] został wybudowany W. "[...]". Sąd zauważył, że bez wątpienia realizacja takiego zakładu jest inwestycją o złożonym, kompleksowym charakterze, której funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami. Jest to inwestycja o charakterze podobnym do inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego. Dlatego też Sąd oceniając legalność decyzji w sprawie niniejszej miał na uwadze ugruntowane od wielu lat orzecznictwo, że celu wywłaszczenia w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. Skarżąca Gmina, w niniejszej sprawie, powołując się przede wszystkim na wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r. wydany w sprawie I OSK 272/15 (pub. Lex nr 2232664) z następującą tezą: "W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia", twierdziła, że cel inwestycji na przedmiotowej działce został zrealizowany. Zdaniem skarżącej nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Realizację celu wywłaszczenia potwierdzałyby archiwalne zdjęcia lotnicze, których organ nie włączył do materiału dowodowego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności oględzin przedmiotowej działki, przeprowadzonych w dniu [...] maja 2016 r. i w dniu [...] czerwca 2017 r. wynika, że teren działki oznaczonej nr geod. [...] wchodzącej obecnie w skład działki oznaczonej nr geod. [...] jest zdewastowany, porośnięty roślinnością trawiastą, drzewami i licznymi krzewami z samosiewu. Na terenie działki występują liczne nierówności, nie stwierdzono trwałych elementów zagospodarowania. Na całej przedmiotowej działce brak jest jakichkolwiek dowodów realizacji celu wywłaszczenia – budowy zakładów telewizyjnych. Powyższe potwierdza, że aktualnie przedmiotowa działka nie ma nic wspólnego z celem wywłaszczenia. W ocenie Sądu trafnie został sformułowany, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy wniosek, że nie wykazano, aby teren zwróconej działki był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 12/11, dominujące jest od lat stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym "Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd)". Okoliczności powyższych jednak nie wykazano w sprawie niniejszej. Zarzucanie organowi, że nie przeprowadził dowodu ze zdjęć archiwalnych, celem ustalenia, iż działka w przeszłości była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, nie mogło spowodować uwzględnienia skargi. Sąd podkreślił, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca Gmina nie sformułowała żadnego wniosku dowodowego, który miałby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub przynajmniej podważać ich wiarygodność, mimo tego, że była jednym z podmiotów najbardziej zainteresowanych wynikiem sprawy. Zdaniem Sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi wiarygodność okoliczności wynikających z zebranych dowodów i przy braku inicjatywy dowodowej właściciela nieruchomości, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Istotne także jest to, że zarzut braku pozyskania, przez organ, zdjęć lotniczych z C. w [...], pojawił się po raz pierwszy w skardze do sądu, przy czym nie wskazano okoliczności którym miałby taki dowód służyć. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu [...] marca 2018 r. dołączył do akt zdjęcie lotnicze na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym oświadczył, że nie potrafi powiedzieć z jakiej daty jest to zdjęcie. Zdjęcie to potwierdza, że działka nr [...] porośnięta jest drzewami i brak jest na niej trwałych elementów zagospodarowania. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała aby na przedmiotowej działce były posadowione jakieś obiekty, związane funkcjonalnie z budynkami "[...]". Zatem naruszenie art. 77 § 1 czy też art. 78 K.p.a. nie miało miejsca. Sąd wskazał ponadto, że skarga nie ma zindywidualizowanego podejścia. Jest ogólna i jak sądowi znane jest z urzędu z racji rozpatrywania innych skarg Gminy [...], zawiera powtórzenie zarzutów i argumentów sformułowanych w innych sprawach ze skarg tej gminy na decyzje w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Sąd zauważył, że ani organy, ani Sąd nie zakwestionowały trafności spostrzeżeń skarżącej, iż faktycznie celem wywłaszczenia była inwestycja o znacznych rozmiarach. Nie oznacza to jednak, że zrealizowanie celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonego terenu wyklucza zwrot innego fragmentu tego terenu, niewykorzystanego na cel wywłaszczenia. Przeprowadzone postępowanie pozwoliło na uznanie, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n, a tym samym, że zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Działka ta nie była i nie jest wykorzystana na cel wywłaszczenia polegający na budowie zakładu telewizyjnego "[...]". Z tego względu Sąd oddalił skargę. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, podnosząc następujące zarzuty: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w szczególności a) nie ustalenie, czy wnioskodawcom (uczestnikom postępowania) przysługiwało prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji o zwrocie, w sytuacji gdy w dacie wywłaszczenia brak było dokumentów poświadczających to prawo, a poprzednicy prawni uczestników postępowania byli udziałowcami wspólnoty gruntowej, a prawo do tego udziału mogło, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169) wynikać z różnych tytułów prawnych, w tym z posiadania bądź użytkowania gruntów, a zgodnie z przepisem art. 26 ust. 5 tej ustawy, obowiązującym w dacie wywłaszczenia, wywłaszczenie dotyczyło ograniczonych praw rzeczowych, a nie prawa własności, a przepis art. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 oraz z 1975 r. nr 17 poz. 94) przewidywał możliwość wywłaszczenia również tego prawa (a nie tylko prawa własności); b) nie wykazanie czy na działce położonej w jednostce ewidencyjnej nr [...] obrębie ewidencyjnym nr [...] [...] Przy ul. G., oznaczonej nr działki [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha) stanowiącej własność Gminy [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, w szczególności poprzez nie uzupełnienie materiału dowodowego o archiwalne zdjęcia lotnicze z C. w [...]; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nie uwzględnienie, że cel ten został osiągnięty w postaci zagospodarowania terenu na działce nr [...] o pow. [...] ha poprzez wybudowanie zakładu telewizyjnego; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że uczestnicy postępowania są legitymowani do wystąpienia o zwrot nieruchomości opisanej w decyzji zwrotowej w sytuacji, gdy decyzja wywłaszczeniowa z [...] marca 1976 r. nr [...] wskazywała jako adresata decyzji wspólnotę gruntową byłej wsi [...], a poprzednik prawny wnioskodawców był udziałowcem posiadającym prawo gospodarowania, poprzez spółkę, ustalonymi przez starostę nieruchomościami stanowiącymi wspólnotę gruntową. Prawa i obowiązki udziałowców regulują przepisy szczególne ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703), która to ustawa nie dawała w dacie wywłaszczenia prawa do samodzielnego zbywania udziałów przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 6 i 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość jako wywłaszczona na innej podstawie prawnej niż wskazano to w art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 dziale III tej ustawy. Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 629/17). Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano art. 133 § 1 i 134 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nie ustalenie, czy wnioskodawcom przysługiwało prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji o zwrocie, w sytuacji gdy w dacie wywłaszczenia brak było dokumentów poświadczających to prawo. Wobec tak postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedmiotem sprawy nie jest decyzja wywłaszczeniowa. Nadto przedmiotowy zarzut nie został postawiony na etapie postępowania administracyjnego ani też przed sądem I instancji. W dotychczasowym postępowaniu kwestie prawa własności były okolicznością bezsporną. Ewentualne pojawienie się nowych faktów może być podstawą do postępowania nadzwyczajnego natomiast brak jest podstaw aby Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ten bardzo ogólnikowo przedstawiony zarzut. Nadto skarżąca kasacyjnie Gmina [...] zarzuciła też nie wykazanie czy na działce oznaczonej jako [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność gminy [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, w szczególności poprzez nie uzupełnienie materiału dowodowego o archiwalne zdjęcia lotnicze z C. w [...]. Tak postawiony zarzut nakazuje przejść do istoty sprawy, czyli ustalenia, czy Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji i czy prawidłowo uznał, że skutkiem ustaleń dotyczących stanu faktycznego mogło być podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia. Jak wynika z uzasadnienia WSA w Białymstoku, Sąd przeprowadził analizę postępowania dowodowego, którego efektem był zwrot nieruchomości. Ustalenia organu potwierdzone przez Sąd I instancji wskazują, że na działce oznaczonej nr geod, [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. WSA w Białymstoku stwierdził, że organy oparły swoje ustalenia o materiał fotograficzny i oględziny. WSA w Białymstoku bardzo dokładnie analizował czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd I instancji prawidłowo określił cel wywłaszczenia a następnie wykazał, że ustalenia organów orzekających w sprawie zwrotu przedmiotowej działki były prawidłowe. Materiał dowodowy został wszechstronnie zebrany i przeanalizowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina [...] nie przedstawiła żadnego wniosku dowodowego, z którego wynikałoby na jaką okoliczność ma być przeprowadzony dowód i co ma zostać udowodnione przy pomocy tego środka. Przedstawione na rozprawie przed sądem I instancji zdjęcie lotnicze nie wykazało, aby na działce porośniętej drzewami znajdowały się obiekty związane funkcjonalnie z budynkami "[...]", W myśl znowelizowanego art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organów administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Białymstoku prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia stanu faktycznego, który był podstawą do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wobec zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on zasadny. W ocenie skarżącego kasacyjnie wymienione przepisy nie powinny być zastosowane, gdyż cel wywłaszczenia został osiągnięty, a to oznacza, że przepis prawa materialnego został niewłaściwie zastosowany. Jednak z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i stąd zastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami było zasadne. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.