II SA/Gl 1107/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 657 – dalej u.e.l.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku J. K. i R. K., reprezentowanych przez pełnomocnika, wymeldował J. M. z miejsca pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu podano m. in., że J. i R. K. wg księgi wieczystej są właścicielami kamienicy przy ul. [...] w C., a tym samym są właścicielami lokalu nr [...] znajdującego się w tym budynku. W związku z powyższym są oni osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o wymeldowanie ww. osoby. Została tu spełniona przesłanka faktycznego opuszczenia lokalu. Wymieniona nie zamieszkuje w miejscu zameldowania od czasu podjęcia studiów. Aktualnie zamieszkuje we Wrocławiu, gdzie pracuje jako tłumacz. Fakt wymeldowania nie pozbawia takiej osoby możliwości ponownego zameldowania w przedmiotowym lokalu w sytuacji, gdyby ponownie w nim zamieszkała z zamiarem stałego przebywania. Została zatem spełniona przesłanka z art. 35 u.e.l., tj.: wymieniona opuściła miejsce pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, wobec czego orzeczono jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. M., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz bez uwzględnienia stanu faktycznego. Błędem organu było przyjęcie wnioskodawców J. i R. K., jako stron w niniejszym postępowaniu. Prawo do dysponowaniem lokalem nr [...] (dawniej [...]) w tej kamienicy posiadają inne osoby, tj. K. i Z. M. i nigdy nie utracili oni tytułu prawnego do jego zajmowania. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o wymeldowanie osób z przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a następnie występowanie jako strona w postępowaniu, są K. i Z. M. - rodzice strony. W decyzji nieprawidłowo został zastosowany art. 35 u.e.l. Strona nigdy nie opuściła dobrowolnie miejsca pobytu stałego z zamiarem przebywania gdzie indziej na stałe, ani nie ma takiego zamiaru, a w związku z tym nie powstał obowiązek wymeldowania się. Nie zaistniały więc przesłanki do wydania decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego. Organ stwierdził, iż w przypadku ww. strony została spełniona przesłanka faktycznego opuszczenia lokalu. Powyższe nie jest zgodne ze stanem faktycznym, ani nie zostało udowodnione w toku postępowania. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż strona nie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w C. w sposób stały. Fakt niezamieszkiwania jej w spornym mieszkaniu potwierdziła pełnomocnik K. M., która tak zeznała do protokołu z dnia 9 czerwca 2017 roku. Ponadto zeznania K. M. przed Sądem Rejonowym w C. [...] Wydział Cywilny w dniu [...] roku do protokołu z rozprawy sądowej w sprawie o eksmisję jednoznacznie potwierdzają fakt niezamieszkiwania ww. w spornym lokalu. Fakt, że w zajmowanym uprzednio lokalu odwołująca posiada rzeczy oraz dokumenty nie może świadczyć o tym, że jest to miejsce jego stałego pobytu, ponieważ miejscem stałego pobytu jest miejsce, w którym dana osoba koncentruje swe sprawy życiowe, a nie miejsce przechowywania rzeczy. Przepisy nie przewidują przy tym zameldowania na pobyt stały w wielu miejscach, tylko pod jednym adresem. Nie można również przyjąć, że zmiana miejsca pobytu strony ma charakter przejściowy i okresowy, gdyż stan ten trwa od wielu lat. Osoba mająca prawo do lokalu jest stroną w postępowaniach administracyjnych dotyczących wymeldowania i zameldowania w nim innej osoby. W ocenie organu odwoławczego zarzut, że J. i R. K. nie powinni być uznani jako strony w postępowaniu należy uznać za bezzasadny. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. M., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez obydwa organy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 35 i art. 28 §1 u.e.l. oraz art. 28 k.p.a. 2) art. 35 u.e.l. 3) art. 10 §1 k.p.a. i w związku z nim art. 77 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. 4) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ bezzasadnie wszczął postępowanie o wymeldowanie rodzeństwa G., J. i S. M. na podstawie wniosku J. i R. K., którzy nie mają i nie mogą mieć statusu strony wskazanego w art. 28 k.p.a. Z uwagi na posiadany tytuł prawny i wynikające z niego uprawnienie do władania lokalem, skuteczne wobec właściciela, stroną postępowania w aspekcie art. 28 k.p.a. są K. i Z. M.. Ograniczenie prawa własności skutkuje brakiem interesu prawnego Wnioskodawców w sprawie o wymeldowanie kogokolwiek z obecnie zameldowanych osób w lokalu. Skarżąca nigdy nie opuściła miejsca zamieszkania w C. przy ul. [...] m [...] z zamiarem stałym. C. nigdy nie przestała być na trwałe centrum spraw życiowych. Tyle czasu na ile praca pozwala, strona spędza w C. W postępowaniu odwoławczym Wojewody Śląskiego nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, gwarantowanego prawem. Przed wydaniem decyzji nie została powiadomiona przez organ II instancji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, czym uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 §1 k.p.a.). Np. pominięto dowód w postaci przesłuchania sąsiadów z klatki schodowej lub wywiad, przeprowadzony przez policję w ramach pomocy prawnej, który pozwoliłyby prawidłowo ustalić stan faktyczny. Przywoływanie zeznań z procesu cywilnego o eksmisję z maja 2016 r. w procesie administracyjnym w miesiącu wrześniu 2017 r. nie stanowi ustalania stanu faktycznego na dzień orzekania i nie świadczy o stosowaniu przez organ zasady prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 35 u.e.l. organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Wskazanie podmiotów mających uprawnienie do inicjowania postępowania o wymeldowanie ma dużą doniosłość procesową. Wyznacza pojęcie strony tego postępowania, co w konsekwencji przesądza o procesowej poprawności postępowania i decyzji o wymeldowaniu. Jednocześnie przyjmuje się, że "(...) z mocy art. 35 u.e.l. (...) właściciel będzie zawsze stroną postępowania o wymeldowanie." (D. Trzcińska, Komentarz do art. 35 u.e.l. – LEX-el.). Nie ma znaczenia więc, że inne osoby zamieszkują konkretny lokal na podstawie określonego stosunku prawnego. Nie może to umniejszać uprawnień właściciela nieruchomości i jeśli uważa, że należy wszcząć postępowanie wobec osoby, która w danym lokalu nie zamieszkuje, ma takie prawo. Decyzja o wymeldowaniu, jak wynika z analizy wskazanego wyżej przepisu, ma charakter związany i zapada po zaistnieniu przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości, pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 25 ust. 1 u.e.l.). O pobycie stałym przesądzają zatem dwa elementy: fizyczne przebywanie danej osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar przebywania w tym miejscu (lokalu) w sposób stały (na stałe). W orzecznictwie sądowym wskazuje się na pewne znamiona świadczące o stałym pobycie określonej osoby. Chodzi o pobyt w miejscu, w którym realizuje ona stale swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2017 r., II SA/Gl 324/17; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 600/05). Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 851/09, LEX nr 597910). Innymi słowy, chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Kolejną przesłanką jest to, iż strona nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Należy podkreślić, że celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu danej osoby z miejscem rejestracji. Decyzja ma charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji oraz doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem zameldowania. Stosownie do wyżej powołanej regulacji, jedną z przesłanek wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego jest opuszczenie przez nią miejsca stałego pobytu w sposób trwały, o czym można mówić, gdy dana osoba faktycznie tam nie przebywa z zamiarem opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten jest związany z założeniem w innym - nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - przez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - przez zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Z kolei ocena zamiaru opuszczenia lokalu odbywa się przez ocenę całokształtu okoliczności obiektywnych. Nie budzi wątpliwości w świetle materiału dowodowego, że skarżąca nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, bowiem nawet wg K. M. opuściła to mieszkanie wiele lat temu. Fakt niezamieszkiwania w spornym mieszkaniu potwierdziła pełnomocnik K. M., która tak zeznała do protokołu z dnia 9 czerwca 2017 roku ("Moje dzieci nie zamieszkują w lokalu nr 8 (...)". J. i G. nie zamieszkują od momentu podjęcia studiów"). Mówiła ona o tym, że skarżąca planuje "powrócić" do miejsca zamieszkania w C., jeśli znajdzie tam pracę, co oznacza, że faktycznie je opuściła. Świadczą o tym również zeznania K. M. złożone w dniu [...] roku przed Sądem Rejonowym w C., [...] Wydział Cywilny: "Córka J. wyszła z domu chyba w 2004 r. (...). W mieszkaniu nie ma osobistych rzeczy dzieci" (co do rzeczy pełnomocnik nieco inaczej twierdziła w dniu [...] r., podając, że niektóre rzeczy są w C.). Skoro kwestia braku zamieszkiwania strony w spornym lokalu została przyznana nie tylko w czasie zeznań sądowych z 2016 r., ale także w protokole z [...] r., to trudno uznać za zasadny argument posługiwania się przez organ nieaktualnymi dokumentami. Sama wola (zamiar) powrotu do dotychczasowego miejsca zameldowania na pobyt stały i to w bliżej nieokreślonej przyszłości nie może samoistnie przesądzać o braku przesłanek do wymeldowania (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2143/10). Wskazać należy, że "Zarówno zameldowanie jak i wymeldowanie z miejsca stałego pobytu ma charakter wyłącznie ewidencyjny, rejestrowy. W konsekwencji wymeldowanie nie niweczy żadnych praw rzeczowych bądź obligacyjnych do lokalu. Natomiast realizacji tych praw można dochodzić jedynie na drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym." (wyrok WSA w Krakowie z 23 listopada 2016 r., sygn. III SA/Kr 1653/15). Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił dostępną dokumentację, w tym informacje pochodzące od samej K. M.. Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. K. M., skoro (jako domownik) twierdziła podczas przesłuchań, że dzieci nie mieszkają w tym mieszkaniu od wielu lat (a co najwyżej planują powrót), zapewne miała większą wiedzę, niż sąsiedzi, który mieliby być ewentualnie przesłuchani. Jeśli powrót taki do ww. mieszkania nastąpi, zaistnieje co najwyżej przesłanka do zameldowania danej osoby w tym miejscu. Sam fakt periodycznych odwiedzin rodziny pod danym adresem nie może przemawiać za koniecznością uwzględnienia skargi. Takie odwiedziny mają miejsce niemal w każdej rodzinie i nie świadczą o zamieszkiwaniu pod danym adresem. To samo dotyczy przechowywania w mieszkaniu rzeczy. Istotne jest, gdzie konkretna osoba koncentruje swe życie i gdzie mieszka, bez względu na miejsce przechowywania przedmiotów. Nie można też uznać argumentacji skargi dotyczącej naruszenia art. 10 §1 k.p.a. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 6/16; wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. II OSK 651/16). W niniejszej sprawie już analiza okoliczności bezspornych lub przyznanych przez K. M. (wyżej omówionych) pozwala uznać słuszność zaskarżonej decyzji. Wskazać należy również, że w świetle art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Jest to zatem dowód o charakterze posiłkowym. Wprawdzie omawiany artykuł mówi o możności przesłuchania strony, ale powinien on być interpretowany jako przepis dozwalający na przesłuchanie strony dopiero po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. W niniejszej sprawie, z uwagi na możliwość ustalenia stanu faktycznego na podstawie innych dowodów, nie było przesłanek do zastosowania ww. przepisu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 24 ust. 6 i 7, 28 §1, 35 u.e.l., 39 ust. 2 u.e.l. oraz art. 6, 7, 8, 10 §1, 28, 61 § 1, 61a § 1, 77, 78, 86, 156 §1 pkt 2 k.p.a., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.