VII SA/Wa 1305/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę 1. Główny Inspektor Sanitarny, zwany też dalej: "GIS", decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E. P. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "[...]PWIS") z [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiającą zmiany własnej decyzji ostatecznej z [...] września 2013 r., o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1412). Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] sierpnia 2013 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej [...] PWIS decyzją z [...] września 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z [...] sierpnia 2013 r. Od ww. decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 941/13, oddalił skargę. W tym stanie rzeczy skarżąca złożyła do [...] PWIS wniosek w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z [...] września 2013 r., na podstawie art. 154 k.p.a. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], po przekazaniu mu ww. wniosku oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydał [...] marca 2016 r. decyzję nr [...] o odmowie zmiany własnej decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, [...] PWIS, decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 560/16, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i wskazał [...] PWIS jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącej w sprawie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. 3. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 560/16, [...] PWIS wydał [...] stycznia 2017 r. decyzję, którą odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z [...] września 2013 r. Organ uznał, że brak podstaw prawnych do zmiany pozostającej w mocy wcześniejszej decyzji organu. Stwierdzono także, iż samo subiektywne poczucie krzywdy oraz rozgoryczenie i żal wobec stanowiska organu administracji publicznej, który wydał niekorzystną dla strony decyzję, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Dlatego też organ nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej. Odwołanie od decyzji [...] PWIS z [...] stycznia 2017 r. wniosła skarżąca. 4. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] marca 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję [...] PWIS z [...] stycznia 2017 r., odmawiającą zmiany własnej decyzji ostatecznej z [...] września 2013 r., o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 16 k.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawowych przepisach szczególnych. Zasadą jest zatem trwałość decyzji ostatecznych, a ich zmiana, czy uchylenie – wyjątkiem. Wszystkie tryby postępowania nadzwyczajnego regulujące procedurę zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej należy więc, jak wszystkie wyjątki od reguły, interpretować ściśle lub zwężająco. Przepis art. 154 k.p.a., przewidujący możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje trzy warunki, które muszą być spełnione łącznie, aby można było zastosować ten tryb. Pierwszym warunkiem jest to, aby zmieniana (uchylana) decyzja była ostateczna; drugim, aby na jej mocy strona nie nabyła prawa, a trzecim – aby za zmianą lub uchyleniem przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu nie budziło wątpliwości, że w sprawie spełnione były dwie pierwsze przesłanki. Przed analizą wystąpienia trzeciej z nich organ zwrócił uwagę na dwa dodatkowe kryteria dopuszczalności zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a., na które często wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. niezmieniony stan prawny i brak związanego charakteru decyzji, która miałaby być zmieniana (uchylana). W orzecznictwie przyjmuje się, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 154 k.p.a. tylko przy niezmienionym stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji. Organ podkreślił ponadto, że sądy administracyjne konsekwentnie uznają również, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W odniesieniu do trzeciej przesłanki, spośród wymienionych na wstępie, organ stwierdził, że interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, przy wydaniu których organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. Przesłanka ta wynika z wykładni systemowej przywołanego przepisu. Decyzja w sprawie stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej jest decyzją związaną, przynajmniej w zakresie orzeczenia lekarskiego w sprawie rozpoznania konkretnego schorzenia co oznacza, że nie jest możliwa zmiana takiej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. 5. Na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] marca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według właściwych przepisów. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. nakazujących organom administracji publicznej, także w postępowaniu odwoławczym, podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Tak rozumiane stosowanie prawa obejmuje również rozpoznanie wniesionego odwołania. Skarżąca podnosiła, że zdaniem organu administracji drugiej instancji, decyzja w zakresie rozpoznania konkretnego schorzenia jest decyzją związaną treścią orzeczenia lekarskiego. Tymczasem według opinii skarżącej, wydane w sprawie orzeczenie lekarskie potwierdziło występowanie u skarżącej jednostki chorobowej, stanowiącej podstawę uznania występowania choroby zawodowej. Ta kwestia nie wymaga i nie dopuszcza więc decyzji organu administracji. Natomiast przedmiotem wniosku i wniesionego odwołania była kwestia wystąpienia objawów chorobowych w okresie narażenia zawodowego lub w okresie 2 lat po ustaniu narażenia zawodowego. W tej kwestii, zdaniem skarżącej, organom sanitarnym przysługuje tzw. luz decyzyjny, do czego nie odniósł się GIS w zaskarżonej decyzji. 6. Główny Inspektor Sanitarny – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Innymi słowy, przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu powinna być kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś wyłącznie według kryteriów słusznościowych. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 8. Dla rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie mają dwie kwestie: rozstrzygnięcie w zakresie charakteru decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie przepisów Kodeksu pracy oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych oraz podstaw ich wydawania, a także rozstrzygnięcie kwestii sposobu rozumienia i stosowania art. 154 k.p.a., przewidującego możność uchylenia lub zmiany przez organ administracji publicznej ostatecznej decyzji administracyjnej. W odniesieniu do kwestii stosowania przepisów regulujących rozpoznawanie i stwierdzanie chorób zawodowych, skarżąca zarzuca Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nierozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego przedstawionych w zgromadzonym materiale dowodowym, w celu załatwienia sprawy i przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela. Zarzut powyższy należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Skarżąca nie wskazała bowiem okoliczności, które byłyby jej zdaniem niewyjaśnione bądź nieznane organowi odwoławczemu w rozpatrywanej sprawie. Zarzuciła natomiast organowi, w istocie rzeczy, przyjęcie odmiennej interpretacji określonych faktów prawnych niż ta, która jest zgodna z jej żądaniem. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zobowiązany jest wyjaśnić, że prawidłowość zebrania dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia o występowaniu u skarżącej choroby zawodowej była już przedmiotem kontroli zarówno decyzji państwowych organów inspekcji sanitarnej, jak i sądu administracyjnego. W szczególności w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 941/13, sąd szczegółowo zbadał prawidłowość rozstrzygnięcia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach w przedmiocie niestwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Sąd orzekający w 2013 r. wziął pod uwagę okresy pracy zawodowej wykonywanej przez skarżącą, w tym okresy, w których występowało narażenie na nadmierny wysiłek głosowy i te, w których takie narażenie nie miało miejsca. Wskazany sąd uwzględnił również ostateczne orzeczenie lekarskie z [...] lipca 2013 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydane przez Instytut Medycyny Pracy w [...] (k. 55-57 akt admin. I instancji). Nie budziło wątpliwości sądu, że postępowanie diagnostyczno – orzecznicze zostało przeprowadzone prawidłowo, a wydane w sprawie orzeczenie lekarskie, mające zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. cechy opinii biegłego, w sposób jasny i czytelny uzasadniało brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. W orzeczeniu tym stwierdzono bowiem występowanie u skarżącej niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Jednocześnie jednak stwierdzono, że objawów tej choroby nie zdiagnozowano w okresie wykonywania przez skarżącą pracy zawodowej i przewidzianym przez przepisy prawa dwuletnim okresie po zakończeniu wykonywania pracy zawodowej. Skarżąca pracę w narażeniu zawodowym zakończyła w 2005 r. Powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie był przedmiotem skargi kasacyjnej i jest prawomocny. W związku z tym należy przyjąć, że powołane orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, badające te okoliczności, które były już przedmiotem rozstrzygnięcia sądu (art. 170 p.p.s.a.). W związku z powyższym Główny Inspektor Sanitarny prowadząc postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie tylko przyjął prawidłową wykładnię przepisów prawa regulujących choroby zawodowe, ale również miał obowiązek przyjąć taką ocenę faktów, w tym orzeczeń lekarskich i ustaleń organów inspekcji sanitarnej, jaka została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 941/13. W przedstawionym stanie rzeczy zarzut kierowany pod adresem Głównego Inspektora Sanitarnego, jako organu drugiej instancji, jest całkowicie bezzasadny. 9. Drugim zagadnieniem prawnym, do którego musiał się odnieść Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest sposób wykładni oraz stosowania art. 154 k.p.a. Po szczegółowym zbadaniu argumentacji skarżącej oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, Sąd stwierdza, że stanowisko wyrażone przez Głównego Inspektora Sanitarnego w zaskarżonej decyzji w zakresie interpretacji art. 154 k.p.a., jest w pełni prawidłowe. Rzeczywiście przepis ten w jego bezpośrednim rozumieniu formułuje trzy warunki upoważniające organ do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Są to: (1) ostateczność przedmiotowej decyzji, (2) fakt, że na mocy decyzji strona nie nabyła prawa, a więc że nie mamy do czynienia z uznaną w prawie konstrukcją praw słusznie nabytych oraz (3) możliwość stwierdzenia, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (vide: także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06, LEX nr 348253). Główny Inspektor Sanitarny słusznie stwierdził przy tym, że wystąpienie dwóch pierwszych warunków w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, ale równocześnie, że nie można wskazać słusznego interesu strony, jako uzasadnienia do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, tj. decyzji GIS z [...] września 2013 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela opinię prezentowaną w nauce prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sadów administracyjnych, że warunkiem zastosowania art. 154 k.p.a. jest wykazanie przez zainteresowaną osobę, że przysługuje jej słuszny interes, a więc interes kwalifikowany, a nie tylko zwykły faktyczny interes, polegający na tym, że sytuacja prawna bądź faktyczna strony byłaby korzystniejsza w przypadku uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 154 Nb 18, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 633). Tymczasem, skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać wystąpienie w jej przypadku takiego kwalifikowanego interesu. Należy także wziąć pod uwagę, że zgodnie z powszechnie przyjmowanym stanowiskiem nauki prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych słuszny interes strony wyrażony w art. 154 § 1 k.p.a. "musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa". Rozpoznanie słusznego interesu strony nie może także prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. "Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchylenie decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10, LEX nr 745237)" (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 154, Nb 9, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 5. wyd., Warszawa 2013, s. 934-935). I w tym zakresie, Sąd stwierdza, że skarżąca nie wykazała żadnej okoliczności faktycznej ani normy prawnej (prawa materialnego), która by uzasadniała uznanie jej żądania za przejaw kwalifikowanego interesu strony. Odwołanie się do szczególnych racji oraz do obowiązujących przepisów prawa w przypadku uzasadniania "słusznego interesu strony" nakazuje również uwzględnienie charakteru przepisów regulujących stwierdzanie chorób zawodowych. Otóż, Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, że art. 154 k.p.a. może być stosowany tylko w takich sprawach, w których kwestionowana decyzja ostateczna organu administracji została wydana w warunkach swobodnego uznania (dyskrecjonalnej władzy) organu administracji. Tymczasem, w opinii Sądu, decyzja organu sanitarnego o stwierdzeniu choroby zawodowej nie jest takim aktem. W zakresie rozpoznania określonej choroby uznawanej przez przepisy prawa za chorobę zawodową, właściwy jest tylko lekarz "orzecznik", czyli odpowiednia placówka medyczna upoważniona do wydawania opinii w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Stanowiska jednostki orzeczniczej organ administracji (inspektor sanitarny) nie może ani podważyć, ani zinterpretować inaczej, ani nie uwzględnić. Wbrew stanowisku skarżącej, organ sanitarny nie ma również swobody decyzyjnej w ustalaniu faktów sprawy, które przesądzają o stwierdzeniu, że zdiagnozowana choroba wystąpiła w warunkach i w okresie narażenia zawodowego. Potocznie mówi się, że "z faktami się nie dyskutuje". Na takich też zasadach organ inspekcji sanitarnej rozstrzyga o wystąpieniu narażenia zawodowego. Taki stan można stwierdzić wyłącznie w konkretnych okolicznościach faktycznych danej sprawy. Powoływane fakty muszą też być bezsporne. Z tego względu rozstrzygnięcie organu sanitarnego w przedmiocie narażenia zawodowego nie może być traktowane jako wydane w warunkach swobodnego uznania. Organ związany faktami nie ma w istocie żadnej swobody w interpretowaniu bądź kwalifikowaniu tych faktów. W konsekwencji w odniesieniu do decyzji odmawiających stwierdzenia choroby zawodowej art. 154 k.p.a. nie może być stosowany. Z przedstawionych powodów argumenty skarżącej odnoszące się do błędnego – jej zdaniem – zastosowania art. 154 k.p.a. należy uznać za niezasługujące na uwzględnienie. 10. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.