II SA/Rz 356/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] 5 w P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] 5 w P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 356/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa) jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. ([...]) - wydaną w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki nr 1622 obr. [....] przy ul. [...] w P., poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1) zabezpieczeniu gzymsu dachowego na elewacji frontowej, 2) skuciu odparzonych tynków na elewacji frontowej, elewacji od strony podwórza oraz w wewnętrznym podwórzu, 3) zabezpieczeniu uszkodzonych i spróchniałych drewnianych elementów konstrukcji dachu, 4) usunięciu luźno pozostawionego oszklenia w drugim oknie w poziomie strychu od strony budynku nr 3 (od strony ulicy), 5) usunięciu luźno pozostawionych kabli na elewacji frontowej, 6) oczyszczeniu i zabezpieczeniu farbami antykorozyjnymi konstrukcji nośnej oraz uzupełnieniu ubytków betonu płyt balkonowych na elewacji frontowej oraz w wewnętrznym podwórzu, 7) uzupełnieniu ubytków cegieł w ścianie kolankowej na elewacji od strony podwórza, 8) uzupełnieniu ubytków cegieł przy podstawie ścian w piwnicach, 9) zapewnieniu prawidłowej wentylacji kuchni i łazienek w lokalach mieszkalnych. Dla wykonania robót określonych w pkt 1-5 wyznaczono termin do 31 marca 2017 r., a dla pozostałych do 30 czerwca 2017 r. Decyzja ta w administracyjnym toku instancji została zreformowana mocą decyzji WINB z [...] marca 2017 r. nr [...] w zakresie terminów wykonania nałożonych obowiązków; określono je odpowiednio jako do 10 maja i do 10 sierpnia 2017 r. Upomnieniem z dnia [...] września 2017 r. (doręczonym Wspólnocie w dniu następnym) PINB wskazał na obowiązek wykonania nakazu zawartego w decyzji z [...] stycznia 2017 r. oraz poinformował, że jego niewykonanie będzie skutkowało po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania w całości nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie, PINB [...] listopada 2017 r. - stosownie do art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.) - wystawił tytuł wykonawczy oraz postanowieniem z tego samego dnia nr [...] – wydanym na podstawie art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 1, art. 3 i art. 64a § 1 pkt 1 tej ustawy - nałożył na Wspólnotę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł wraz z obowiązkiem wniesienia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł. W zażaleniu na to postanowienie Wspólnota wskazała, że przystąpiła do wykonania nałożonych obowiązków i w terminie do 10 maja 2017 r. wykonała zakres prac nakazanych w pkt 1-5 decyzji, o czym w wyniku wezwania organu poinformowała w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. (w piśmie tym wskazała także, że podjęła działania zmierzające do realizacji pozostałych prac nakazanych w pkt 6-9, tj. zleciła remont balkonów na elewacji frontowej i w podwórzu wewnętrznym oraz wykonanie ekspertyzy kominiarskiej dotyczącej stanu przewodów kominowych). W chwili wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wykonane były w całości obowiązki określone w pkt 1-7 decyzji, co potwierdzał protokół z [...] września 2017 r. sporządzony przez osobę o uprawnieniach konstrukcyjno – budowlanych. W zakresie realizacji pkt 8 zlecono remont balkonów na elewacji frontowej i w podwórzu wewnętrznym, przy czym na dzień nałożenia grzywny zostały wyremontowane balkony na elewacji frontowej (balkony od strony podwórza zostaną wyremontowane w terminie określonym w umowie, tj. do [...] grudnia 2017 r.). Odnośnie natomiast prac określonych w pkt 9 wskazano na uzyskanie opinii kominiarskiej stwierdzającej konieczność dobudowania odpowiedniej liczby przewodów kominowych, stosownie do czego [...] października 2017 r. zlecono wykonanie projektu budowlanego (przewidywany termin wykonania tych prac – obejmujący późniejsze uzgodnienie tego projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i uzyskanie pozwolenia na budowę - określono do [...] sierpnia 2018 r.). W związku z powyższym Wspólnota zawnioskowała o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia, WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) oraz art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 1 u.p.e.a. - utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2017 r. W ocenie organu odwoławczego, wskazane w zażaleniu okoliczności nie miały znaczenia dla podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym. Wobec niewykonania wynikających z niej obowiązków organ I instancji podjął czynności mające na celu ich wyegzekwowanie. Zdaniem organu odwoławczego, zasadnie wymierzono grzywnę w celu przymuszenia, jako środek najmniej uciążliwy. Grzywna ta może być jednak umorzona w razie wykonania nakazu, a w przypadku jej wcześniejszego uiszczenia lub ściągnięcia, zwrócona w całości lub części. Zdaniem WINB słusznie nie zastosowano wykonania zastępczego, który to środek w okolicznościach sprawy byłby bardziej dotkliwy, choćby ze względu na dodatkowe koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które musiałby następnie ponieść zobowiązany. Wysokość grzywny obliczono zgodnie z dyspozycją art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Organ zwrócił uwagę, że Wspólnota wykonała już część robót i z treści zażalenia wynika że ma zamiar je kontynuować, zatem nieuzasadnione byłoby wymierzenie grzywny w wyższej czy maksymalnej wysokości. Zastosowanie niższej kwoty mogłoby zaś nie przynieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB wyjaśnił, że częściowe wykonanie obowiązku nie stanowi okoliczności powodującej uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego, tym bardziej, że nie wykonano obowiązku w zakresie prawidłowej wentylacji kuchni i łazienek, co stanowi realne zagrożenie bezpieczeństwa. Z postanowieniem WINB nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zawnioskowała o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Podtrzymała w całości stanowisko zawarte w zażaleniu, a dotyczące wykonania do dnia 10 maja 2017 r. prac stanowiących realizację obowiązków z pkt 1-5 decyzji. Podała, że jednocześnie prowadziła działania zmierzające do realizacji obowiązków wynikających z pkt 6-9 decyzji. Przedłożony został protokół z dnia [...] września 2017 r. potwierdzający wykonanie części prac oraz opinia kominiarska z [...] września 2017 r. Skarżąca Wspólnota podkreśliła, że wykonywała i nadal wykonuje obowiązek nałożony decyzją. Na dzień wydania postanowienia o wymierzeniu grzywny obowiązki z pkt 1-7 decyzji zostały zrealizowane. Odnośnie pkt 8 zlecono remont balkonów na elewacji frontowej i w podwórzu wewnętrznym – na dzień wymierzenia grzywny balkony na elewacji frontowej zostały już wyremontowane, zaś na dzień sporządzenia skargi remont balkonów zakończył się. Wyjaśniając wykonanie obowiązku z pkt 9 decyzji podała, że uzyskano opinię kominiarską stwierdzającą konieczność dobudowania w odpowiedniej liczbie przewodów kominowych, a [...] października 2017 r. zlecono wykonanie projektu budowlanego. Końcowo skarżąca Wspólnota wskazała, że nie uchylała się od wykonania nałożonego obowiązku, a część nakazanych robót została wykonana. Niewykonanie pkt 8 spowodowane było koniecznością uzyskania stosownej opinii kominiarskiej, zlecenia przygotowania stosownego projektu budowlanego, a następnie uzyskania stosownego pozwolenia; termin zakreślony decyzją był zbyt krótki na wykonanie tego obowiązku. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), co stosownie do art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.) może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem skargi jest nałożenie na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową grzywny w celu przymuszenia wykonania w budynku położonym w P. przy ul. [...] obowiązków określonych w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2017 r., a które wynikają z decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2017 r., zmienionej co do terminów usunięcia nieprawidłowości decyzją WINB z dnia [...] marca 2017 r. Decyzje te pozostają w obrocie prawnym, a istotą postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji wszystkich wynikających z tego dla Wspólnoty obowiązków. Zastrzeżeń Sądu nie budzi prawidłowość tytułu wykonawczego będącego podstawą prowadzonego względem Wspólnoty postępowania egzekucyjnego (zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru). Jego wystawienie było konsekwencją stwierdzenia przez PINB, że nie wszystkie nałożone obowiązki zostały przez Wspólnotę w wyznaczonych terminach wykonane i poprzedzone było - stosownie do wymogu wynikającego z art. 15 § 1 - przesłaniem jej upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku ze wskazaniem, że niewykonanie będzie skutkować po upływie 7 dni od dnia jego doręczenia skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (upomnienie to zostało doręczone [...] września 2017 r.). Wobec bezskutecznego upływu tego terminu i wystawienia tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny (PINB) zobowiązany był do zastosowania środków przewidzianych w u.p.e.a. Z uwagi na niepieniężny charakter obowiązków podlegających egzekucji, organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych w art. 1a pkt 12 b), tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Postanowieniem PINB z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem WINB z dnia [...] grudnia 2017 r., została nałożona na Wspólnotę grzywna w wysokości 5 000 zł. U podstaw wydania tych postanowień znalazły się przepisy art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Zgodnie z art. 119, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1), a także jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Stosownie do art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej grzywna nie może przekraczać kwoty 50 000 zł i jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, to grzywna jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (ponieważ przedmiot postępowania nie dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, za zbędne należy uznać powołanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia § 5 tego artykułu wskazującego na sposób obliczenia wysokości grzywny jako iloczynu powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem oraz stosownego wskaźnika ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W ocenie Sądu, mając na uwadze wynikającą z art. 7 ust. 2 u.p.e.a. zasadę celowości (stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku) oraz zasadę najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego (wyboru spośród kilku możliwych do zastosowania środków najmniej uciążliwego dla zobowiązanego), organy administracji orzekając o nałożeniu grzywny dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego. W tym zakresie Sąd w pełni akceptuje ich argumentację nawiązującą do regulacji art. 125 § 1 u.p.e.a. (zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu), a także do wynikającej z art. 126 tej ustawy możliwości wnioskowania w uzasadnionych przypadkach przez zobowiązanego który wykonał obowiązek, o zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny. W przypadku zaś wykonania zastępczego zobowiązany zostaje obciążony pełnymi kosztami zastosowania tego środka, do których niezależnie od ściśle związanych z realizacją egzekwowanego obowiązku należą koszty związane z wyłonieniem wykonawcy zastępczego i jego wynagrodzeniem (art. 127 i art. 133 u.p.e.a.). Podniesione w skardze zarzuty, analogicznie do przedstawionych w zażaleniu na postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2017 r., zasadniczo koncentrowały się fakcie wykonania większości nałożonych obowiązków (w dacie wydania tego postanowienia określonych w pkt 1-7 decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2017 r., w dacie wniesienia skargi także wskazanych w pkt 8) oraz podjęciu działań zmierzających do realizacji pozostałych. Zwrócenia uwagi strony skarżącej wymaga, że okoliczności te same w sobie nie przesądzały o wadliwości postanowienia organu I i II instancji dot. nałożenia grzywny, a tym bardziej nie uzasadniały umorzenia postępowania egzekucyjnego. Istotna w tym zakresie pozostaje regulacja art. 6 u.p.e.a., w myśl której w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z prezentowanym w aktualnym orzecznictwie sądowym stanowiskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r. I OSK 1988/17 - LEX nr 2454928 i z dnia 14 lipca 2016 r. II FSK 1637/14 - LEX nr 2076402), powinność ta oznacza prawny obowiązek wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej polegający na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli. Za uchylanie od wykonania obowiązku uznaje się natomiast świadome niewykonanie - pomimo doręczenia upomnienia - obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, przy czym jedynie częściowe wykonanie obowiązku nie uzasadnia odstąpienia od zastosowania środka egzekucyjnego w celu wymuszenia jego wykonania. Odzwierciedla to teza wyroku NSA z dnia 20 lutego 2018 r. I OSK 1988/17 - LEX nr 2454928, zgodnie z którą za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny. Adresat decyzji nie jest uprawniony do dzielenia obowiązków na te, które wykona oraz te, które wykona w późniejszym terminie. Za takim rozumieniem wykonania obowiązku przemawia zawarta w art. 1a pkt 20 u.p.e.a. definicja "zobowiązanego", przez którego rozumie się m.in. jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która nie wykonała w terminie obowiązku /rozumianego jako całość/ o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W tym znaczeniu Wspólnota niewątpliwie wszystkich nałożonych na nią obowiązków tak w terminie wynikającym z decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r. jak i z doręczonego jej upomnienia nie wykonała, co uzasadniało podjęcie wobec niej czynności egzekucyjnych i nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a., stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne /tylko wtedy/, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania). Częściowe wykonanie obowiązku lub wykonanie jedynie kilku z nałożonych obowiązków, chociażby wyczerpywało zasadniczą część działania objętego powinnością wykonania, nie uzasadnia twierdzenia, że został on wykonany, a tym bardziej że stał się bezprzedmiotowy. Wykonanie nałożonych obowiązków jest przy tym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), który to nie jest tożsamy z zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Przedmioty obu postępowań są różne i nie mogą być traktowane zamiennie. Organ zażaleniowy jest związany przedmiotem sprawy, do którego nie należy wykonanie obowiązku (wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. II OSK 117/14, LEX nr 2091930). W kontekście stanowiącego przedmiot sprawy postępowania dotyczącego wymierzenia grzywny związanej z faktem niewykonania nałożonych obowiązków należy jednak ubocznie zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, by Wspólnota na etapie ich nakładania kwestionowała wyznaczone ku temu terminy (wynikające z decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r.). Mimo powołania się na okoliczność podjęcia działań zmierzających do wykonania wszystkich obowiązków (w szczególności objętych pkt 8-9) nie wykazała też, kiedy te działania zostały zainicjowane oraz że zostały podjęte z wyprzedzeniem czasowym umożliwiającym ich realizację w wyznaczonym terminie; analiza akt sprawy wskazuje wręcz, że czynności zmierzające do ich wykonania zostały podjęte dopiero po wykonaniu innych obowiązków, co jednak nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej i wyłączającej prowadzenie egzekucji (realizacja wszystkich nałożonych obowiązków powinna zostać tak zaplanowana i rozłożona w czasie, aby możliwa była ich realizacja z zachowaniem wyznaczonych terminów). O ile jednak podjęcie przez Wspólnotę stosownych czynności mających na celu pełną realizację wszystkich nałożonych obowiązków dopiero w końcowym okresie wyznaczonego do tego terminu czy już nawet po jego upływie nie jest równoznaczne z wykonaniem obowiązku i nie przemawia za uznaniem bezprzedmiotowości prowadzonej egzekucji, nie oznacza to jednak, że w sprawie objętej skargą pozbawione jest całkowicie znaczenia. W tym względzie należy zauważyć, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania jej wysokości w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego tylko takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. VI SA/Wa 1799/15 - LEX nr 2055291 i z dnia 27 października 2015 r. I OSK 1384/15 - LEX nr 1985743). Bezwzględnie wiąże się to z wymogiem należytego uzasadnienia jej wysokości, któremu to wymogowi organy nie sprostały. Jakkolwiek bowiem nałożona na Wspólnotę grzywna zawiera się w granicy wyznaczonej przez art. 121 § 2 u.p.e.a., a stanowiąc 1/10 jej pełnej wysokości teoretycznie mieści się w dolnych granicach zagrożenia, to jednak uzasadnienie jej zastosowania nie spełnia w/w kryteriów, a swobodne uznanie – wbrew twierdzeniom organów - ociera się o granice dowolności. Głównym wyznacznikiem jej ustalenia na kwotę 5 000 zł było dla PINB zagwarantowanie efektywności egzekucji (stąd założenie, że nie może być to kwota symboliczna) i osiągnięcie skutku w postaci przymuszenia zobowiązanej do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Założenia te na etapie rozpatrywania zażalenia zyskały aprobatę WINB. W ocenie Sądu, nie została jednak w żaden sposób wykazana adekwatność nałożonej grzywny względem skali ciążących na Wspólnocie obowiązków, zakresem prac już wykonanych, a przede wszystkim robót pozostałych do wykonania oraz tym, że w stosunku do tych ostatnich zostały jednak podjęte realne działania w celu ich realizacji. Aspekt ten wprawdzie został dostrzeżony przez WINB, niemniej w tym zakresie w swych rozważaniach ograniczył się on tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że Wspólnota część robót już wykonała a pozostałe realizuje sukcesywnie, co nie uzasadnia zastosowania maksymalnej kwoty środka przymusu. Ponieważ jednak wszystkie obowiązki pozostające w związku z nałożoną grzywną były już w dacie wydania postanowienia PINB w facie realizacji, pozbawione uzasadnienia uznanie że nałożenie niższej kwoty mogłoby nie przynieść zamierzonego skutku jawi się jako zbyt dowolne, wręcz bezzasadne oraz nie korespondujące z rzekomo wziętym pod uwagę kryterium jak najmniejszej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Nie bez znaczenia pozostaje również cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie zaś wyrządzenie mu dolegliwości w związku z uchylaniem się przez niego od jego wykonania. W związku z tym - po pierwsze - brak jest podstaw do stosowania wobec zobowiązanych większych obciążeń niż to konieczne do doprowadzenia do wykonania obowiązku, po drugie zaś - w przypadku grzywny w celu przymuszenia – jej nałożenie chociażby w kontekście art. 125 § 1 u.p.e.a. ma zasadniczo zmobilizować zobowiązanego do wykonania obowiązku jeszcze przed upływem terminu jej uiszczenia oraz zapobiec konieczności zastosowania wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Stosownie do tego, przy określaniu terminu uiszczenia grzywny i realizacji obowiązku zagrożonego wykonaniem zastępczym organ egzekucyjny powinien w obu tych przypadkach wyznaczyć taki termin, by realizacja egzekwowanego obowiązku była w tym terminie możliwa. W przeciwnym wypadku nałożenie grzywny traci charakter środka przymuszającego do realizacji obowiązku i wobec obiektywnego braku możliwości jego wykonania w zakreślonym terminie niejako od razu przybiera w istocie charakter kary za brak jego wykonania z konsekwencjami wykonania zastępczego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. VII SA/Wa 1208/17 - LEX nr 2469187, wg którego grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. W rozpoznawanej sprawie organy w żaden sposób nie odniosły się jednak do zakreślonego postanowieniem PINB 14-dniowego terminu wykonania obowiązków oraz do czasu niezbędnego do ich faktycznej realizacji. Powyższe okoliczności stanowią uchybienie przepisom postępowania administracyjnego (art. 7 art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.) co do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego oraz odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu faktycznym i prawnym wydanych rozstrzygnięć (na mocy art. 18 u.p.e.a., jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a.), a także naruszenie art. 7 § 2 i art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Skutkowało to koniecznością wyeliminowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów administracji obu instancji (pkt I wyroku), jako naruszających przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania – obejmujących opłacony wpis od skargi – orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II wyroku). Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny ponownie przeanalizować wysokość nałożonej na Wspólnotę grzywny i uzasadnić ją w kontekście niezbędności wyegzekwowania wykonania obowiązków pozostających w merytorycznym związku z jej nałożeniem, a także rozważyć, w jakim terminie wykonanie tych obowiązków będzie realnie możliwe i stosownie do tego w postanowieniu o nałożeniu grzywny go wyznaczyć.