IV SA/Wa 866/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu A. D. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 12 lutego 2018 r. A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta Płońska, położonych w strefach: północno-centralnej, wschodniej i przemysłowej w części dotyczącej załącznika graficznego obejmującego tereny w strefie północno-centralnej. Skarżący podniósł, że część terenu objętego obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozostawiona została poza granicą obszaru objętego zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, w tym również nieruchomości skarżącego, mimo że w załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej uchwały na nieruchomości skarżącego naniesiono zmiany obejmujące ustalenia ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2013 r. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała w części dotyczącej załącznika graficznego nr 1 narusza gwarantowane prawem uprawnienie skarżącego do objęcia jego nieruchomości procedurą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), dalej jako u.s.g., każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego – indywidualny oraz oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12). Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma miejsce wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjmuje się, że skarżący winien udowodnić, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta [...], położonych w strefach: północno-centralnej, wschodniej i przemysłowej. Odnosząc się do wniesionej skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To w nim zawarte są określone zakazy i nakazy związane z planowanym zagospodarowaniem terenu. W planie miejscowym określa się przeznaczenie danego terenu pod zabudowę oraz dopuszczalne parametry takiej zabudowy. Trudno natomiast doszukiwać się w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka uchwała jest przedmiotem skargi – cech, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Uchwała taka ma bowiem charakter wewnętrzny, wiążący tylko organ wykonawczy gminy. Jest bowiem pierwszym etapem procesu planistycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (odpowiednio zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka – wydawana na podstawie cytowanego wyżej art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1359/17, z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 1560/16, z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 720/16, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1888/14). Podkreślić również należy, że rada gminy może w toku prac planistycznych dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego strony skarżącej, brak jest podstaw do badania, czy uchwała ta została podjęta zgodnie z przepisami prawa, bowiem jak już wyżej wskazano, do wniesienia skargi na uchwałę nie legitymuje nawet sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, jeżeli strona nie wykaże naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego. Skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji.