IV SA/Wa 609/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a." – po rozpatrzeniu wniosku I. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...], [...] o wywłaszczeniu na rzecz [...] w [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 4 ha 4747 m2, ozn. Hip. [...], stanowiącej współwłasność J. K. oraz spółki jawnej pn. "[...]", w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], obręb [...], jedn. ewid. [...] – odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...], [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 4 ha 4747 m2, ozn. hip. [...], stanowiącej współwłasność J. K. oraz spółki jawnej pn. "[...]". Pismem z dnia 19 września 2012 r. I. K., reprezentowana przez adw. K. S., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa wydzielił do odrębnego postępowania część ww. sprawy obejmującą obszar obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] i przypisał wydzielonej w ten sposób sprawie numer: [...]. W tych okolicznościach, w wyniku rozpoznania ww. wniosku o stwierdzenie nieważności, została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczona nieruchomość obejmuje obecnie obszar działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. W konsekwencji postanowienia z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o wydzieleniu do odrębnego postępowania części ww. sprawy, niniejsze postępowanie dotyczy obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Minister podał, że stronami postępowania nadzorczego są: I. K. - spadkobierczyni J. K. (współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości), Gmina Miasta [...] - obecny właściciel działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz Skarb Państwa - obecny właściciel działek nr: [...], [...], [...]. Wyjaśnił, że spółka jawna pn. "[...]" uległa wykreśleniu z rejestru handlowego z dniem [...] stycznia 2016 r. na skutek braku rejestracji ww. spółki w Krajowym Rejestrze Sądowy. W tych warunkach prawa ww. spółki przejął Skarb Państwa, stosownie do art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r. Nr 121, poz. 770). Organ stwierdził, że kontrolowane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. weszło do obrotu prawnego, gdyż zostało skutecznie doręczone stronom postępowania oraz stanowi podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...]. Orzeczenie to stało się ostateczne, bowiem nie wniesiono od niego odwołania, a tym samym może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Organ zauważył, że z akt archiwalnych wynika, iż po rozpatrzeniu wniosku [...] w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...] Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z dnia [...].08.1951 r. nr [...] na nabycie nieruchomości położonych w [...] o łącznej pow. ca 58.500 m2, w tym nieruchomości o pow. 24.260 m2 stanowiącej współwłasność spółki [...] w upadłości oraz J. K. Do wniosku z dnia 08.08.1951 r. o wydanie zezwolenia na podstawie art. 5 dekretu dołączono: zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1951 r. nr l.dz. [...], zezwolenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...].08.1951 r. nr [...] na zgłoszenie wniosku w trybie art. 5 dekretu. Ponadto, po rozpatrzeniu wniosku [...] w [...] z dnia [...].10.1950 r. nr [...] Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z dnia [...].11.1950 r. nr [...] na nabycie nieruchomości położonych w [...] o łącznej pow. ca 30.150 m2 w tym części nieruchomości o pow. 3.420 m2 stanowiącej własność spółki [...] S.A. w upadłości oraz J. K. Do wniosku o wydanie ww. zezwolenia dołączono: zaświadczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1950 r. nr [...], zezwolenie Ministra Budownictwa z dnia [...].10.1950 r. nr [...]. Pismem z dnia [...].09.1952 r. nr [...] [...] w [...] wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o połączenie prowadzonych dwóch postępowań wywłaszczeniowych objętych uprzednio ww. zezwoleniami Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz o wydanie łącznego orzeczenia wywłaszczeniowego i odszkodowawczego. Ponadto nadesłała nowy szkic terenów zajętych pod budowę osiedla [...] w [...] wskazując, że w części nieruchomości stanowiącej własność spółki [...] w upadłości oraz J. K. objęto postępowaniem wywłaszczeniowym teren o pow. 7.535 m2 (objęty zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].11.1950 r.) oraz teren o pow. 36340 m2 (objęty zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].08.1951 r.). Jednocześnie dyrekcja wskazała, że syndyk masy upadłościowej [...] zażądał objęcia postępowaniem wywłaszczeniowym pozostałej części nieruchomości o pow. 872 m2. Zatem łącznie teren wywłaszczenia wynosił 44.747 m2. Z nowego planu sytuacyjnego pt. "Szkic terenów zajętych pod budowę osiedla [...]" wynika, że na skutek przeprowadzonych prac geodezyjnych odmiennie została wyznaczona granica pomiędzy przedmiotową nieruchomością a nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność K. O. i W. L. Na skutek ww. prac powierzchnia nieruchomości J. K. i ww. spółki wyniosła 44.747 m2 (poprzednio: 27.680 m2), tj. uległa powiększeniu kosztem sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z akt archiwalnych, zezwoleniami objęto zatem część nieruchomości stanowiącej współwłasność J. K. (poprzednie nazwisko: K.) oraz [...] w upadłości o powierzchni 43.875 m2 (z ogólnej powierzchni 44.747 m2). Taki wniosek wynika w szczególności z treści opinii geodezyjnej z dnia [...].05.2014 r. Zezwoleniem nie objęto jedynie obszaru 872 m2, albowiem ten obszar został wywłaszczony na wniosek właściciela na podstawie art. 23 dekretu jako pozostała część nieruchomości, która nie mogła być wykorzystana na dotychczasowe cele. Z powyższych względów, w ocenie organu nadzoru nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 dekretu. Minister podniósł, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 7 ust. 1 dekretu, art. 8 ust. 1 po nowelizacji). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 4 (art. 8 ust. 4 po nowelizacji) dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie współwłaścicielem nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych była J. K. (K.) oraz spółka jawna pn. "[...]". Do współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej "[...]", inwestor - [...] w [...] - skierował wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu, (pismo z dnia [...].11.1950 r. I. dz. [...] i z dnia [...].11.1950 r. I. dz. [...] dotyczące nieruchomości objętych zezwoleniem PPKPG z dnia [...].11.1950 r. oraz pisma z dnia [...].09.1951 r. nr [...] dotyczące nieruchomości objętej zezwoleniem PPKPG z dnia [...].08.1951 r.). Pomimo wezwania nie doszło do zawarcia przedmiotowej umowy. Zdaniem organu, nie doszło zatem do naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu (art. 8 ust. 1 po nowelizacji). Organ zauważył, że [...] w [...] pismem z dnia [...].11.1950 r. nr L. dz. [...] wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych w [...] o ogólnej pow. 30150 m2, w tym m.in. do nieruchomości o pow. 3420 m2 stanowiącej współwłasność [...] w upadłości oraz J. K. Do przedmiotowego wniosku załączono m.in.: plan sytuacyjny, zezwolenie PPKPG z dnia [...].11.1950 r. dowody wezwania właścicieli stosownie do art. 7, oświadczenie ZOR i właścicieli nieruchomości o niezawarciu dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości, zaświadczenie PWRN w [...] z dnia [...].10.1950 r. oraz wykaz właścicieli nieruchomości. Ponadto, [...] w [...] pismem z dnia [...].10.1951 r. nr [...] wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych w [...] o ogólnej pow. 58500 m2, w tym m.in. do nieruchomości o pow. 24260 m2 stanowiącej współwłasność [...] w upadłości oraz J. K. Do przedmiotowego wniosku załączono m.in.: plan sytuacyjny, zezwolenie PPKPG z dnia [...].09.1951 r., dowody wezwania właścicieli stosownie do art. 7, oświadczenie [...] w [...] o niezawarciu dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości, zaświadczenie PWRN w [...] z dnia [...].07.1951 r. oraz wykaz właścicieli nieruchomości. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, iż nie doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 i 3 dekretu. Organ wskazał, że pismem z dnia [...].11.1950 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości położonych w [...] o ogólnej pow. 30150 m2, w tym m.in. do nieruchomości o pow. 3420 m2 stanowiącej współwłasność [...] w upadłości oraz J. K. Jednocześnie organ wywłaszczeniowy zobowiązał Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] do dokonania publicznego obwieszenia o wszczęciu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego oraz dokonania ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Ponadto, pismem z dnia [...].10.1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku w stosunku do nieruchomości położonych w [...] o ogólnej pow. 58.500 m2, w tym m.in. do nieruchomości o pow. 24260 m2 stanowiącej współwłasność [...] w upadłości oraz J. K. Jednocześnie organ wywłaszczeniowy zobowiązał Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] do dokonania publicznego obwieszenia o wszczęciu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego oraz dokonania ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Organ zauważył, że obwieszeniem z dnia [...].11.1950 r. nr [...] zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w [...] o pow. 3420 m2. Przedmiotowe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń PMRN w [...] w dniach [...].11.1950 r. - [...].12.1950 r. Ponadto, dokonano ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania, o czym świadczy protokół komisyjnego opisu nieruchomości z dnia [...].12.1950 r. Obwieszeniem z dnia [...].12.1951 r. nr [...] zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w [...] o pow. 24260 m2. Przedmiotowe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach [...].12.1951 r. - [...].12.1951 r. Dokonano ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania, o czym świadczy protokół komisyjnego opisu nieruchomości z dnia [...].12.1951 r. W ocenie organu, nie doszło zatem do naruszenia art. 18 dekretu po nowelizacji. Minister stwierdził, że pismem z dnia [...].02.1951 r. nr [...] zawiadomiono strony i osoby zainteresowane o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej w stosunku do nieruchomości położonej w [...] o pow. 3420 m2. Dodał, że w aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...].02.1951 r., który dowodzi prawidłowości przeprowadzenia i zorganizowania rozprawy wywłaszczeniowej. Z treści przedmiotowego protokołu wynika, iż J. S. - syndyk masy upadłościowej [...] powołując się na treść art. 25 dekretu wniósł o objecie wywłaszczeniem również części nieruchomości, która w wyniku wywłaszczenia nie będzie mogła być racjonalnie wykorzystywana. Organ wskazał, że pismem z dnia [...].01.1952 r. nr [...] zawiadomiono strony i osoby zainteresowane o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej w stosunku do nieruchomości położonej w [...] o pow. o pow. 24260 m2. Zauważył, że w aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...].01.1952 r., który dowodzi prawidłowości przeprowadzenia i zorganizowania rozprawy wywłaszczeniowej. Z treści przedmiotowego protokołu wynika, iż na części przewidzianych do wywłaszczenia nieruchomości znajdował się budynek zajezdni samochodowej [...]. Następnie, pismem z dnia [...].02.1952 r. nr L.dz. [...] zawiadomiono strony i osoby zainteresowane o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej w stosunku do nieruchomości położonej w [...] o pow. o pow. 24260 m2. Jednocześnie zobowiązano Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] do wyjaśnienia okoliczność zajęcia części nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia przez [...]. Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia [...].03.1952 r. Z treści przedmiotowego protokołu wynika, że zobowiązano inwestora do ścisłego określenia przedmiotu wywłaszczenia w związku z ustalonymi rozbieżnościami w zakresie powierzchni nieruchomości podlegających wywłaszczeniu, [...] miało użytkować część nieruchomości o pow. 6391 m2 przez 3 lata na podstawie zezwolenia Wydziału Budownictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].05.1951 r. nr [...], ponadto złożono wniosek o połączenie spraw wywłaszczeniowych o nr. L.dz. [...] i nr L.dz. [...]. Minister podał, że pismem z dnia [...].09.1952 r. nr [...] [...] w [...] sprecyzowała przedmiot wywłaszczenia m.in. w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej własność spółki [...] w upadłości oraz J. K. Jednocześnie [...] w [...] wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o połączenie prowadzonych dwóch postępowań wywłaszczeniowych o nr L.dz. [...] i L.dz. [...] oraz wydanie łącznego orzeczenia wywłaszczeniowego i odszkodowawczego. Organ nie stwierdził naruszenia art. 20 ust. 1 dekretu (po nowelizacji). Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, iż w przedmiotowym orzeczeniu z dnia [...].02.1955 r. nr [...], [...] prawidłowo określono przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu oraz wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek [...] w [...]. Wywłaszczeniu uległ m.in. obszar 872 m2, który pierwotnie nie był przeznaczony do wywłaszczenia, na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał, że w sposób oczywisty zachodziły przesłanki z art. 23 ust. 1 dekretu po nowelizacji, albowiem wyżej wskazany obszar stanowił znikomą część pierwotnego obszaru nieruchomości, a tym samym nie sposób kwestionować zasadności wniosku o objęcie tego obszaru wywłaszczeniem. Zdaniem organu, brak określenia w kontrolowanym orzeczeniu udziałów przysługujących poszczególnym współwłaścicielom nie ma wpływu na jego prawidłowość, bowiem wywłaszczeniu uległa nieruchomość jako całość. Kwestia wielkości udziałów przysługujących poszczególnym współwłaścicielom ma wpływ jedynie na wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która nie jest przedmiotem postępowania nadzorczego. W ocenie organu, należy uznać, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 dekretu po nowelizacji. W przedmiotowym orzeczeniu z dnia [...].02.1955 r. organ nie stwierdził również wad wymienionych wart. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. K. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1-3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz.U. Nr 27, poz. 197, tj. Dz.U. Nr 4, poz. 31), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przy podciąganiu stanu faktycznego pod powyższe normy, tj. pominięcie: a) braku opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej dotyczącej nabycia, w drodze wywłaszczenia nieruchomości o pow. 4 ha 4747 m2; b) braku zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego dotyczącego nabycia, w drodze wywłaszczenia, nieruchomości o pow. 4 ha 4747 m2; c) braku zezwolenia właściwego ministra stwierdzającego, że w stosunku do nieruchomości o pow. 4 ha 4747 m2 podjęto starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3 dekretu i nie dały one wyniku bądź też że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na tej nieruchomości, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 - 3 dekretu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i przyjęcie, że mimo tego, iż w toku postępowania dokonano istotnych "zmian geodezyjnych" zezwolenia wydane na podstawie wniosku terenowego z dnia [...].08.1951 nr [...] są nadal aktualne, podczas gdy wniosek terenowy i w ślad za nim wydane zezwolenia dotyczą nieruchomości o pow. 24.260 m2, której właścicielami były [...] S.A. w upadłości i J. K. oraz nieruchomość o pow. 34.240 m2, której właścicielem miał być K. O., podczas gdy orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczy nieruchomości o pow. 4ha 4747 m2, której właścicielami mieli być [...] S.A. w upadłości i J. K., zaś do pozostałej po zmianach geodezyjnych nieruchomości prawa właścicielskie miałyby przysługiwać K. O. oraz W. L., co oznacza, że: a) zezwolenia oraz orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczą różnych nieruchomości, o odmiennych granicach i powierzchni; b) zezwolenia oraz orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczą różnych podmiotów jako właścicieli nieruchomości; c) w toku postępowania dokonano istotnej modyfikacji zakresu prawa własności obejmującej areał ponad 2 hektarów, w sposób i trybie nieustalonym; d) skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 - 3 dekretu niezbędnym warunkiem uzyskania zezwolenia jest określenie przedmiotu wywłaszczenia poprzez odwołanie się do map i oznaczeń ewidencyjnych danej nieruchomości oraz przypisanie ich do konkretnego podmiotu, jako właściciela, to występująca w toku postępowania zmiana, która odnosi się do zmiany zakresu własności oraz podmiotu będącego właścicielem, sięgająca areału ponad 2 hektarów, jest zmianą tak istotną, że skutkującą utratą waloru aktualności zezwoleń uzyskanych na podstawie Wniosku terenowego z dnia [...].08.1951 r. nr [...] i konieczność przeprowadzenia procedury uzyskania zezwoleń od początku, czego nie dokonano, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i niedostrzeżenie, że brak oznaczenia w orzeczeniu o wywłaszczeniu przedmiotu wywłaszczenia ze wskazaniem numerów ewidencyjnych nieruchomości, brak określenia udziałów we współwłasności nieruchomości mającej być przedmiotem wywłaszczenia, a także określenia w orzeczeniu celu wywłaszczenia są istotnymi wadami prawnymi skutkującymi nieważnością tegoż rozstrzygnięcia administracyjnego, 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 21 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2 dekretu, gdyż orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane mimo tego, że nie została skutecznie przeprowadzona rozprawa administracyjna, bowiem J. K. nie została skutecznie zawiadomiona o terminie rozprawy, 5. naruszenie art. 24 ust. 1 dekretu w zw. z art. 25 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1938 r. Nr 3, poz. 16) bowiem: a) orzeczenie o wywłaszczeniu nie zostało doręczone właścicielowi nieruchomości, tj. J. K., przez co została ona pozbawiona możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 24 ust. 2 dekretu, a także dochodzenia odszkodowania, które nigdy nie zostało jej wypłacone; b) podpis pod dokumentem mającym stwierdzać doręczenie nie pochodzi od J. K., a w świetle art. 25 ust. 1 i 2 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym, doręczenie takie nie może zostać uznane za skuteczne, skoro brak jest na nim informacji, iż podpis pochodzi od dorosłego domownika, który podjął się doręczenia wezwania adresatowi; c) w toku postępowania nie podjęto starań o dokonanie zawiadomień w sposób określony w art. 26 dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym oraz nie dokonano ponownego doręczenia zgodnie z art. 30 ust. 1 tego dekretu, 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 dekretu, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że nie narusza prawa wywłaszczenie J. K. z nieruchomości o pow. 872 m2, mimo tego, że J. K. nie złożyła wniosku o jej wywłaszczenie; tymczasem niewystarczającym dla zrealizowania dyspozycji art. 23 ust. 1 dekretu było wystąpienie z takim wnioskiem przez [...] S.A. w upadłości, albowiem nieruchomość ta była przedmiotem współwłasności, zaś wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem wspólnym i wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub też zezwolenia sądu. Zdaniem skarżącej, w konsekwencji powyższych naruszeń zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą subsumpcję ustalonego stanu faktycznego pod powyższe normy prawne i przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy powyższe naruszenia mają charakter rażącego naruszenia prawa obligującego do eliminacji takiej decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem w przypadku, gdy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. o wywłaszczeniu na rzecz [...] w [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 4 ha 4747 m2, ozn. Hip. [...] – w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Na wstępie wskazać należy, że skarga została wniesiona w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że kwestionowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] lutego 1955 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Trafnie stwierdził organ, że ww. orzeczenie należało ocenić pod względem zgodności z przepisami ww. dekretu, mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania orzeczenia odszkodowawczego. Przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem 31 stycznia 1952 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z treścią art. 4 ww. ustawy, postępowania wywłaszczeniowe będące w toku w dniu wejścia w życie ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., miały być nadal prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. z tym, że przepisy art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. należało stosować się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że czynności już dokonane skutecznie na podstawie przepisów dotychczasowych pozostawały w mocy (zob. wyrok NSA z dnia 14.02.2017 r. sygn. akt I OSK 979/14), nowe przepisy należało zaś stosować do kolejnych czynności w sprawie, począwszy od dnia wejścia w życie nowelizacji. Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Niezbędność nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jeżeli uznał, że nieruchomość lub prawa są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane były środki na ich nabycie. Stosownie do art. 13 ust. 1 dekretu, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do organu wojewódzkiego. Do wniosku należało załączyć (art. 13 ust. 3 dekretu): 1) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, 2) dowód wezwania właściciela stosownie do art. 7 (art. 8 po nowelizacji), 3) ogólny plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia, 4) zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania przestrzennego lub odpis uchwały prezydium wojewódzkiej rady narodowej lub Naczelnej Rady Odbudowy [...], 5) wykaz właścicieli wywłaszczonych nieruchomości z podaniem ich adresów o ile ubiegający się o wywłaszczenie jest w ich posiadaniu. Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu (po nowelizacji), prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu). Stosownie do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu). Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu (po nowelizacji), po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 1 ust. 2 dekretu): 1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, 3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. W ocenie Sądu, prawidłowo przyjął organ w zaskarżonej decyzji, iż nie doszło do rażącego naruszenia wskazanych powyższej przepisów ww. dekretu z 1949 r. Jak wynika z archiwalnych akt sprawy, po rozpatrzeniu wniosku [...] w [...] z dnia [...].08.1951 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z dnia [...].08.1951 r. na nabycie nieruchomości położonych w [...] o łącznej pow. ca 58.500 m2, w tym nieruchomości o pow. 24.260 m2 stanowiącej współwłasność spółki [...] w upadłości oraz J. K. Do wniosku dołączono dokumenty wymagane w trybie art. 5 dekretu. Ponadto, po rozpatrzeniu wniosku [...] w [...] z dnia [...].10.1950 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z dnia [...].11.1950 r. na nabycie nieruchomości położonych w [...] o łącznej pow. ca 30.150 m2 w tym części nieruchomości o pow. 3.420 m2 stanowiącej własność spółki [...] S.A. w upadłości oraz J. K. Do wniosku o wydanie ww. zezwolenia dołączono równie dołączono dokumenty wymagane w trybie art. 5 dekretu. Stwierdzić również należy, że do współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej "[...]", inwestor - [...] w [...] - skierował wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu, (pismo z dnia [...].11.1950 r. i z dnia [...].11.1950 r. dotyczące nieruchomości objętych zezwoleniem PPKPG z dnia [...].11.1950 r.; pismo z dnia [...].09.1951 r. dotyczące nieruchomości objętej zezwoleniem PPKPG z dnia [...].08.1951 r.). Pomimo wezwania nie doszło do zawarcia przedmiotowej umowy. Jak wynika z akt sprawy, [...] w [...] pismem z dnia [...].11.1950 r. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych w [...] o ogólnej pow. 30150 m2, w tym m.in. do nieruchomości o pow. 3420 m2 stanowiącej współwłasność [...] w upadłości oraz J. K. Do przedmiotowego wniosku załączono dokumenty wymagane zgodnie z art. 13 ust. 3 dekretu. Ponadto, [...] w [...] pismem z dnia [...].10.1951 r. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych w [...] o ogólnej pow. 58500 m2, w tym m.in. do nieruchomości o pow. 24260 m2 stanowiącej współwłasność [...] w upadłości oraz J. K. Do przedmiotowego wniosku również załączono dokumenty, o których mowa w art. 13 ust. 3 dekretu. Pismem z dnia [...].11.1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku w stosunku do nieruchomości położonych w [...] o ogólnej pow. 30150 m2, w tym m.in. do nieruchomości o pow. 3420 m2 stanowiącej współwłasność [...] w upadłości oraz J. K. Pismem z dnia [...].10.1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku w stosunku do nieruchomości położonych w [...] o ogólnej pow. 58.500 m2, w tym m.in. do nieruchomości o pow. 24260 m2 stanowiącej współwłasność [...] w upadłości oraz J. K. Obwieszeniem z dnia [...].11.1950 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w [...] o pow. 3420 m2. Przedmiotowe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń PMRN w [...] w dniach [...].11.1950 r. - [...].12.1950 r. Ponadto, dokonano ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania, co potwierdza protokół komisyjnego opisu nieruchomości z dnia [...].12.1950 r. Obwieszeniem z dnia [...].12.1951 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w [...] o pow. 24260 m2. Przedmiotowe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach [...].12.1951 r. - [...].12.1951 r. Dokonano także ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania, o czym świadczy protokół komisyjnego opisu nieruchomości z dnia [...].12.1951 r. Pismem z dnia [...].02.1951 r. zawiadomiono strony i osoby zainteresowane o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej w stosunku do nieruchomości położonej w [...] o pow. 3420 m2. W aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...].02.1951 r. Pismem z dnia [...].01.1952 r. zawiadomiono strony i osoby zainteresowane o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej w stosunku do nieruchomości położonej w [...] o pow. o pow. 24260 m2. W aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...].01.1952 r. Pismem z dnia [...].02.1952 r. zawiadomiono strony i osoby zainteresowane o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej w stosunku do nieruchomości położonej w [...] o pow. o pow. 24260 m2. W aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia [...].03.1952 r. Podkreślenia wymaga, że pismem z dnia [...].09.1952 r. [...] w [...] sprecyzowała przedmiot wywłaszczenia m.in. w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej własność spółki [...] w upadłości oraz J. K., do czego szczegółowo odniósł się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z opisanych względów, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W szczególności, w postępowaniu tym został zachowany wymóg przeprowadzenia rozprawy. Ponadto, kwestionowane orzeczenie nie zawiera jakiejkolwiek innej wady, skutkującej koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 13