I OSK 1522/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 272/15 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 272/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], orzekającą o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1953 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w świetle prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji, orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] maja 1953 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w gmachu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w okresie od dnia [...] maja 1953 r. do dnia [...] czerwca 1953 r. W terminie tym osoby uprawnione nie złożyły odwołania od tego orzeczenia i stało się ono ostateczne w dniu [...] czerwca 1953 r. Organ podkreślił, że ten sposób doręczenia był zgodny z obowiązującym wówczas przepisem art. 24 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31), zwanego dalej dekretem, który przewidywał, że w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń wywieszonych na tablicy ogłoszeń prezydiów właściwych rad narodowych. Wojewoda stwierdził, że ustalenia organu pierwszej instancji nie dają podstaw do dokonania waloryzacji odszkodowania ustalonego orzeczeniem PWRN z dnia [...] maja 1956 r. Jak ustalono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zostały ustalone na rzecz Z. T. i J. Ł. po 1/2 części w wysokości [...] zł oraz w wysokości [...] zł. Z uwagi jednak na upływ czasu i zasady archiwizacji dowodów księgowych, brak jest dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania. Z powyższego wynika, że zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenie odszkodowawcze przedawniło się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji, to jest z dniem [...] czerwca 1956 r. Dodatkowo organ wskazał, że w archiwalnych aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o tym, by w okresie [...] lat, to jest od daty wydania orzeczeń o odszkodowaniu do daty śmierci, strona podnosiła kiedykolwiek zarzut jego nie wypłacenia lub upominała się o jego wypłatę. Również w okresie po śmierci J. Ł., to jest od dnia [...] listopada 1978 r. do dnia [...] października 1998 r., nie został podniesiony przez spadkobierców zarzut niewypłacenia przyznanego odszkodowania. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 77, 80 i 86 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało wypłacone, pomimo braku dowodów to potwierdzających, naruszenie art. 39 ust. 1 dekretu wskutek przyjęcia, że przedawnienie "roszczeń odszkodowawczych" obejmuje również przedawnienie roszczenia o wypłatę odszkodowania i roszczenia o waloryzację ustalonego odszkodowania, a także naruszenie art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n., wskutek jego niezastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przytoczył na wstępie treść art. 132 ust. 3 u.g.n. i art. 39 ust. 1 dekretu. Podkreślił, że w pojęciu "roszczenia odszkodowawczego", o którym mowa w art. 39 ust. 1 dekretu, mieści się nie tylko roszczenie o odszkodowanie, ale również o jego ustalenie, jak i wypłatę. Sąd wskazał, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia, mając na uwadze regułę wynikającą z art. 108 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 311 ze zm.), bieg przedawnienia rozpoczynał się od dnia, w którym uprawniony mógł żądać zaspokojenia roszczenia. Oznacza to, że przedawnienie było uzależnione od istnienia roszczenia, a tym samym także zobowiązania, z którego roszczenie to wynikało, jak również od możliwości żądania jego zaspokojenia. Oczywistym jest zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji, że stosownie do art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenie o ustalenie odszkodowania przedawniło się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji, to jest w dniu [...] czerwca 1956 r. Z tym też dniem uległo przedawnieniu roszczenie o wypłatę odszkodowania, a w konsekwencji - wobec zaistniałego przedawnienia - nie mogło powstać uprawnienie do żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. Sąd wskazał dodatkowo, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że poprzedniczce prawnej skarżącej nie wypłacono przedmiotowego odszkodowania, a tym samym nie ma też podstaw do dokonania waloryzacji tego odszkodowania. Nie można zdaniem Sądu zarzucić niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy organom administracji w sytuacji, gdy pomimo dołożenia daleko idących starań, organy administracji nie były w stanie uzyskać bezpośredniego dowodu z dokumentu księgowego lub bankowego potwierdzającego wypłatę przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W przypadku bowiem, gdy tego rodzaju dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji obydwu instancji zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości na niekorzyść strony oraz zastosowanie odmiennych zasad oceny dowodów o jednakowym charakterze tj. bezpodstawne przyjęcie, że odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało wypłacone pomimo braku dowodów, które mogłyby fakt ten potwierdzić; b) art. 151, 145 § 1 pkt. c p.p.s.a. w zw. z art. 86 i 89 § 1 i 2, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji obydwu instancji przepisów postępowania polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy i dowodu z przesłuchania stron, pomimo istnienia niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (m.in. fakt dokonania wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przyczyny nieupominania się poprzedników prawnych skarżącej o wypłatę odszkodowania) i wyczerpania innych środków dowodowych; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest: a) art. 39 ust. 1 dekretu polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd (jak też organy administracji obydwu instancji), że przedawnienie "roszczeń odszkodowawczych" obejmuje nie tylko roszczenie o ustalenie odszkodowania, ale także roszczenie o wypłatę ustalonego odszkodowania oraz roszczenie o waloryzację ustalonego odszkodowania, w sytuacji, gdy dekret nie przewidywał instrumentu pozwalającego skutecznie egzekwować orzeczone i niewypłacone odszkodowanie ani też możliwości waloryzacji orzeczonego odszkodowania. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest wskazanie naruszenia art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, co miało polegać na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przedawnienie roszczeń odszkodowawczych obejmuje nie tylko roszczenie o ustalenie odszkodowania, ale także roszczenie o wypłatę ustalonego odszkodowania oraz roszczenie o waloryzację ustalonego odszkodowania, w sytuacji gdy dekret nie przewidywał instrumentu pozwalającego skutecznie egzekwować orzeczone i niewypłacone odszkodowanie ani też możliwości waloryzacji orzeczonego odszkodowania. Zarzut ów okazał się niezasadny. Zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Treść przywołanego przepisu nie rodzi wątpliwości co do materialnoprawnego charakteru wskazanego w nim terminu. Przedawnienie, o którym mowa jest bowiem powiązane z instytucją prawa materialnego – odszkodowaniem za wywłaszczenie. Odszkodowanie to przybiera postać świadczenia głównego (zasadniczego) – będącego ekwiwalentem za odjęcie prawa do nieruchomości oraz świadczeń dodatkowych – akcesoryjnych, (bezpośrednio z nim powiązanych), a więc zapłaty odsetek za zwłokę i waloryzacji przyznanego acz niewypłaconego odszkodowania. Odwołując się do literalnego brzmienia art. 39 ust. 1 dekretu wskazać trzeba, że nieprzypadkowo ustawodawca użył w nim liczby mnogiej "roszczenia", co wskazuje na intencjonalny zamiar objęcia terminem przedawnienia zarówno roszczenia głównego jak i roszczeń akcesoryjnych. Do analogicznego wniosku prowadzi zarówno wykładnia logiczna jak i systemowa. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, gdy bez wyraźnego wskazania w przepisie, tylko roszczenie główne podlegałoby przedawnieniu, zaś roszczenia akcesoryjne nie. Z kolei roszczenia akcesoryjne pozostają w bezpośrednim związku z roszczeniem głównym, a wobec tego tylko na mocy wyraźnego przepisu możliwe byłoby ich "odseparowanie", tak jak usiłuje się to wykazać w skardze kasacyjnej. Z tej perspektywy również pogląd wyrażony przez autora tej skargi, zasadzający się na przekonaniu, że w 1958 r. ustawodawca nie przewidywał możliwości wystąpienia z roszczeniem o waloryzację jest nieuprawniony, skoro wskazany wcześniej przepis stanowi o roszczeniach a nie o roszczeniu, co wskazuje na intencjonalny zamiar ustawodawcy wykluczenia na przyszłość możliwości dochodzenia wszelkich roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości dokonanym na podstawie przepisów dekretu. W bezpośrednim związku z tym, co zostało wyżej powiedziane, pozostają argumenty strony skarżącej dotyczące zastosowania art. 7 w zw. z art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Zgodnie z art. 7 tej ustawy, nie wypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania przysługują odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym przepis art. 7 ustawy z 28 września 1990 r. nie zakreśla żadnego terminu do skutecznego dochodzenia roszczeń o wypłatę zaległego odszkodowania. Takiego terminu dla osób uprawnionych, a przede wszystkim skutku w postaci przedawnienia omawianego roszczenia nie można też wyinterpretować w drodze wykładni (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1051/10; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1307/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Gd 118/08). Trzeba jednak w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że powołany art. 7 ustawy z 1990 r. mógł mieć zastosowanie tylko w tych przypadkach, w których przepis szczególny nie wykluczał z góry możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do większości przepisów wywłaszczeniowych obowiązujących przed 1990 r. Jednakże, wobec jednoznacznego brzmienia art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., regulacja ustawy z 1990 r. nie mogła znaleźć zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Kwestią mającą w tym aspekcie istotne znaczenie było ustalenie momentu, od którego rozpoczynał swój bieg termin przedawnienia. Wypada podzielić argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, zgodnie z którą roszczenie o ustalenie odszkodowania przedawniało się z upływem trzech lat od daty, w której orzeczenie o wywłaszczeniu stawało się ostateczne. Co istotne termin ów miał również bezpośredni wpływ na pozostałe roszczenia, w tym również na roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odkodowania. Z tego też względu oceniany zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie, a roszczenie, z którym skarżąca zwróciła się do organu uznać należało za przedawnione, co organy obu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie dostrzegły. Odrębną kwestią, również podniesioną w skardze kasacyjnej, jest ocena działania organów w kontekście przeprowadzonego postępowania dowodowego i ustaleń poczynionych na jego podstawie. Strona składająca skargę kasacyjną zaakcentowała w niej, iż organy przekroczyły zakres swobodnej oceny dowodów przyjmując, że w sposób niewłaściwy przyjęto założenie, iż odszkodowanie zostało wypłacone wobec braku dowodów przeczących tej tezie. W tym aspekcie powołano się na art. 8 k.p.a., wiążąc zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organu z kwestią rozstrzygania na korzyść strony. Z treści art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza niczym nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. W toku postępowania administracyjnego poddanego kontroli Sądu pierwszej instancji organy przeprowadziły kwerendę materiałów archiwalnych, próbując ustalić, czy doszło do wypłaty odszkodowania. Nie można wobec tego postawić im skutecznego zarzutu zaniechań w tym zakresie zwłaszcza, że strona skarżąca nie powołała jakichkolwiek okoliczności uzasadniających dalsze poszukiwanie dowodów. Istnienie w obrocie prawnym orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1953 r. orzekającego o wywłaszczeniu nieruchomości dawało podstawę do przyjęcia założenia, iż odszkodowanie ustalone na rzecz Z. T. i J. Ł. zostało im wypłacone. Strona zaś nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu ani też nie uprawdopodobniła w najmniejszym stopniu, że do wypłaty tych odszkodowań nie doszło. Wobec faktu wydania orzeczenia ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczenie należało przyjąć, że roszczenie o wypłatę odszkodowania, podobnie zresztą jak roszczenie o jego waloryzację oraz o wypłatę odsetek za zwłokę, uległy przedawnieniu na mocy powołanego art. 39 ust. 1 dekretu. Ta konstatacja czyni zaś pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej bezpodstawnymi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl