VII SA/Wa 409/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Maria Tarnowska, sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu odwołań [...] , [...] oraz [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] października 2016 r. nr [...] nakazującej [...] dokonanie rozbiórki zbiornika wodnego znajdującego się na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] , położonych w miejscowości [...] , gmina [...] , poprzez: zasypanie zbiornika, zlikwidowanie wałów ziemnych otaczających zbiornik, wyrównanie terenu po pracach ziemnych – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 13 czerwca 2014 r. do PINB wpłynął wniosek [...] o sprawdzenie legalności wybudowanego przez [...] stawu, który znajduje się częściowo na działce wnioskodawczyni. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że organ I instancji przeprowadził w dniu [...] lipca 2014 r. oględziny na terenie działek o nr ew. [...],[...] i [...] , położonych w miejscowości [...] , gmina [...] , w wyniku których stwierdzono, że na ww. nieruchomościach znajduje się staw ziemny o wymiarach 22,20 m x 7,00 m, usytuowany w odległości 15 m od słupa SN (w głąb działki w kierunku wschodnim) i 2,00 m w kierunku południowym oraz około 5,00 m od koryta rzeki. Ustalono, że staw wykonano w 2000 r. - za zgodą właścicielki działki o nr ew. [...] i [...], tj. [...] oraz ówczesnego właściciela działki o nr ew. [...] - [...], podczas budowy kanalizacji, w celu osuszenia terenu. Staw jest przeznaczony do magazynowania wód opadowych płynących z działki. Podczas oględzin [...] nie przedstawiła żadnych dokumentów dotyczących budowy stawu. Oświadczyła, że użytkowanie zbiornika zostało uzgodnione w Referacie Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...] oraz że została poinformowana, iż realizacja stawu nie wymagała zgłoszenia i uzyskania zgody według ustawy Prawo wodne. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., nałożył na [...] obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w celu zalegalizowania przedmiotowej inwestycji. [...] przy piśmie z 2 września 2014 r. poinformowała PINB, że własność nieruchomości nr ew. [...] i [...] przekazała na rzecz syna - [...]. W dniu 8 września 2014 r. wystąpiła do organu I instancji o wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowego zbiornika wobec [...] . W związku z brakiem dostarczenia dokumentacji nałożonej postanowieniem, PINB decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. nakazał [...] dokonanie całkowitej rozbiórki zbiornika wodnego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości [...] , gmina [...] , poprzez: zasypanie zbiornika, zlikwidowanie wałów ziemnych otaczających zbiornik, wyrównanie terenu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z [...] marca 2015 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2016 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1148/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] uchylił decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując, że w postępowaniu nie brał udziału aktualny właściciel działek nr ewid. [...] i [...] - [...]. W związku z powyższym PINB, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, pismem z 2 czerwca 2016 r. włączył do postępowania [...] , uznając go jako stronę w toczącym się postępowaniu w sprawie legalności wybudowania zbiornika wodnego na działkach nr [...],[...] i [...]. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie, [...] złożył w piśmie z 11 czerwca 2016, wyjaśnienia i wnioski. Wskazał m.in., że działka nr ewid. [...] nie jest w jego posiadaniu oraz, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy zbiornik leży na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Po ponownym przeanalizowaniu całości akt sprawy, PINB postanowieniem z [...] lipca 2016 r., nałożył na [...] obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego, w celu zalegalizowania przedmiotowej inwestycji. W związku z brakiem dostarczenia dokumentacji nałożonej ww. postanowieniem, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał [...] dokonanie całkowitej rozbiórki zbiornika wodnego, znajdującego się na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] , położonych w miejscowości [...] , gmina [...] , poprzez: zasypanie zbiornika, zlikwidowanie wałów ziemnych otaczających zbiornik, wyrównanie terenu po pracach ziemnych. W uzasadnieniu PINB podniósł, że przedmiotowy zbiornik wodny uznał jako samowolę budowlaną gdyż przed jego wykonaniem nie uzyskano uprzednio ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wymaganą art. 28 Prawa budowlanego. Takie stawy ziemne, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaliczają się do budowli. Jedynie baseny i przydomowe oczka wodne o powierzchni do 30 m2 (art. 29 ust 1 pkt 15 Prawa budowlanego - stan prawny obowiązujący w dacie wykonania obiektu) ustawodawca, wyszczególnił jako obiekty, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie właściwemu organowi. Nadto organ I instancji wskazał, że miejscowość [...] nie znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego "[...] " stosownie do rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2005 r. Uznał zatem, że działki nr ewid. [...][...] i [...] nie są objęte żadną formą ochrony przyrody. Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia złożyli [...] i [...] oraz [...]. [...]WINB uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z [...] grudnia 2016 r. odwołał się do uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 5 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1148/15. Zauważył, że w wyroku tym Sąd za prawidłowe uznał zastosowanie w przedmiotowej sprawie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego, wskazując jednocześnie, iż obowiązki wynikające z ww. przepisu powinny zostać nałożone na [...] – jako właściciela gruntu na którym zdecydowana część przedmiotowego stawu jest usytuowana, nie zaś na inwestora obiektu - [...] , która w dacie orzekania nie posiadała uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby jej na wykonanie obowiązków z tym obiektem związanych. Organ odwoławczy, kierując się wytycznymi Sądu, podkreślił, że w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego - zbiornika wodnego, znajdującego się na działkach o nr ew. [...],[...] i [...], położonych w miejscowości [...] , gmina [...] – zastosowanie winien mieć art. 28 Prawa budowlanego, co znalazło potwierdzenie w wyroku z 5 lutego 2016 r. Przytoczył brzmienie art. 28, art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę legalizacji samowoli budowlanej. [...]WINB zauważył, że pomimo upływu wyznaczonego terminu zobowiązany [...] nie dostarczył dokumentów określonych w postanowieniu organu I instancji, pozbawiając się tym samym możliwości doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wobec faktu, że zobowiązany nie przedstawił dokumentacji w wyznaczonym terminie (której dostarczenie niewątpliwie niosło za sobą korzystne skutki dla inwestora) organ I instancji zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego zbiornika. Stanowiło to bowiem przewidzianą prawem konsekwencję niespełnienia w terminie obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] i [...] , [...]WINB wyjaśnił, że zasadność nałożenia na [...] obowiązku rozbiórki spornej inwestycji została wykazana w wyroku WSA w Warszawie zapadłym w niniejszej sprawie, do którego organy nadzoru budowlanego mają obowiązek się zastosować. Wskazał, że jeśli ww. odwołujący się nie zgadzali się z tym stanowiskiem Sądu, mieli możliwość wniesienia od tego wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z możliwości tej jednak nie skorzystali. Powtórzył, że nie jest prawdą, iż sporny zbiornik powstał w strefie ochrony przyrody, tj. na terenie Parku Krajobrazowego "[...]" w odniesieniu do którego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] maja 2005 r. Z załącznika do ww. rozporządzenia wynika bowiem, że miejscowość [...] (więc i działki o nr ew. [...],[...] i [...]) nie znajduje się na terenie powyższego parku krajobrazowego, a zatem przepisy ww. rozporządzenia nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nadto organ odwoławczy zauważył, że okoliczności podnoszone w odwołaniu ww. osób - iż w zbiorniku znajdują się zwierzęta oraz rośliny podlegające ochronie - nie mają poparcia w materiale dowodowym. Z kolei odnosząc się do argumentacji odwołania [...],[...]WINB wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nie określa terminu przystąpienia i zakończenia robót rozbiórkowych. Ustalenie terminu wykonania decyzji orzekającej rozbiórkę obiektu budowlanego winno nastąpić dopiero w postępowaniu egzekucyjnym. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z [...] grudnia 2016 r. [...] i [...] (dalej także jako "skarżący") wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Autorzy skargi zarzucili ww. rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa tj.: - art. 15 k.p.a. wyrażające się poprzez nierozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, który ograniczył się tylko do powielenia stanowiska organu I instancji nie odnosząc się do zarzutów i twierdzeń odwołujących się; - art. 7 k.p.a. wyrażające się w nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego przy udziale [...] , nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez ww. skarżącego dowodów; - art. 77 k.p.a. poprzez jednostronną, nielogiczną, sprzeczną z materiałem dowodowym sprawy oceną dowodów co prowadziło do uznania, że skarżący są inwestorami spornego zbiornika; - art. 133 k.pa. poprzez przekazanie odwołania do organu odwoławczego przez pracowników organu I instancji, wobec których w chwili przekazania nie został rozpatrzony wniosek złożony przez skarżącego o ich wyłączenie - poprzez przyjęcie, że uzasadnienie sądu administracyjnego rozpatrującego skargę [...] jest wiążące i ma zastosowanie wobec [...] oraz prezentowanie przez organ w związku z powyższym negatywnego wobec skarżącego stanowiska; - art. 48 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej znajduje uzasadnienie tylko w trybie ww. przepisu. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie przed Sądem dowodu z dokumentu, tj. pisma [...] z 7 sierpnia 2000 r. na okoliczność zarządzania spornym terenem działki przez ojca [...] - [...] i wykonywania wszelkich prac na działce nr [...] tylko i wyłącznie poprzez/na jego polecenie. W piśmie procesowym z 27 listopada 2017 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. na okoliczność wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdyż z jego treści wynika, że sporny zbiornik położony jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, co winno determinować rozpatrzenie sprawy przy uwzględnieniu przepisów o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie, wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") postanowił oddalić wnioski dowodowe skarżących zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...]WINB z [...] grudnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] października 2016 r., nakazującą [...] dokonanie całkowitej rozbiórki zbiornika wodnego, znajdującego się na działkach o nr ew. [...],[...]i [...] położonych w miejscowości [...] , gmina [...] , poprzez: zasypanie zbiornika, zlikwidowanie wałów ziemnych otaczających zbiornik i wyrównanie terenu po pracach ziemnych. Na wstępie należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja jest kolejnym rozstrzygnięciem wydanym w sprawie dokonania całkowitej rozbiórki ww. zbiornika wodnego. Przedmiotowa sprawa była też przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 5 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1148/15 uchylił wcześniejszą decyzję [...]WINB z [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] lutego 2015 r. Powyższe skutkuje zatem koniecznością zastosowania art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci, np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2016 r. Sąd w niniejszym składzie obowiązany jest uwzględnić powyższą okoliczność w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z drugim ww. przepisów orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W wydanym 5 lutego 2016 r. wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1148/15 Sąd za prawidłowe uznał odwołanie się organów do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, czego konsekwencją było prawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że organ I instancji, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, ustalił, iż [...] w 2000 r. zmieniła ukształtowanie terenu działek nr [...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...] pogłębiając i poszerzając naturalne wgłębienie tego terenu, podczas budowy kanalizacji, w celu osuszenia terenu. Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - za okoliczność bezsporną Sąd uznał, że wymienione roboty budowlane, w wyniku których powstał staw ziemny, zostały wykonane bez pozwolenia na budowę takiego obiektu. Uchylając wydane wcześniej rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego Sąd stwierdził, że obowiązki wynikające z ww. przepisu powinny zostać nałożone na [...] – jako właściciela gruntu na którym zdecydowana część przedmiotowego stawu jest usytuowana, nie zaś na inwestora obiektu - [...] budowlanym. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że dokonanie odmiennej oceny, niż powyżej przedstawiona, byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., a także art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Zatem trafnie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przedmiotową inwestycję należy traktować jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego i w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w art. 48 Prawa budowlanego. Przechodząc do oceny prawnej ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego należy przede wszystkim wskazać, że nakaz rozbiórki opiera się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, czyli normie, która nakazuje organowi nadzoru budowlanego nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, jeżeli nie zostaną wykonane w wyznaczonym terminie obowiązki nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy orzekające prawidłowo odstąpiły od legalizacji zbiornika wodnego, bowiem [...] nie przedłożył określonych w postanowieniu z [...] lipca 2016 r. nr [...] dokumentów celem uruchomienia wskazanej procedury, wobec samowolnie zrealizowanej budowy. W takiej zaś sytuacji organ I instancji zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Dodać przy tym należy, że legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego, nie jest obowiązkiem inwestora czy właściciela budowy, ale jego uprawnieniem, i to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. Zaznaczyć również trzeba, że obowiązek rozbiórki zbiornika wodnego został prawidłowo nałożony na obecnego właściciela przedmiotowego obiektu budowlanego - [...]. Przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 ww. ustawy mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej. Jednak w przypadku, gdy inwestor przeniósł własność obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest jego własnością (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, czy - wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12). Dlatego też, biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że orzeczenia zapadłe w sprawie są prawidłowe, poprzedzone postępowaniem dowodowym w koniecznym zakresie. Nie wywiązanie się przez [...] z obowiązku przedłożenia określonych postanowieniem z [...] lipca 2016 r. dokumentów obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu całkowitej rozbiórki zbiornika wodnego znajdującego się na działkach o nr ew. [...] , [...]i [...], położonych w miejscowości [...] , gmina [...] , zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Na koniec należy jeszcze wyjaśnić, że Sąd oddalił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnioski dowodowe skarżących bowiem ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Ponadto wypada zauważyć, że skarżący przedstawili jedynie kserokopie dokumentów, które to nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.