II SA/Kr 153/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 28 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z 31 lipca 2014 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), orzekł o nakazie rozbiórki budynku dzwonnicy 18 dzwonkowej z kurantami, o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,05 m x 8,1 m i wys. 10 m na działce nr [...] w G. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 23 kwietnia 2014 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] w G . W trakcie kontroli stwierdzono, że na w/w działce jest realizowana dzwonnica konstrukcji drewnianej na fundamencie betonowym o wymiarach 3. 05 m x 8, 10 m i wysokości ok. 10 m, kryta gontem. Pismem z 7 maja 2014 r. PINB zawiadomił, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy dzwonnicy na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania organ I instancji pozyskał od Burmistrza M. informację, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] w G. znajduje się w jednostce strukturalnej "ZN" - tereny zieleni nieurządzonej, a budynek dzwonnicy nie jest zgodny z ustaleniami planu. W dniu 30 czerwca 2014 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny na działce nr [...] w G. w trakcie których stwierdzono, że na w/w działce zrealizowany jest obiekt budowlany - dzwonnica konstrukcji drewnianej, na fundamencie betonowo-kamiennym, o wym. 8,10 m x 3,05 m, wysokość ok. 10m, dach czterospadowy kryty gontem. Biorący udział w oględzinach P.N. oświadczył, że przedmiotowy obiekt powstał w okresie kwiecień-maj 2014, bez pozwolenia lub zgłoszenia i pełni funkcję sakralną. Do protokołu oględzin dołączono szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną. Organ I instancji wskazał, że dzwonnica z kurantami nie jest obiektem małej architektury, zatem konieczne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na jej budowę. W sprawie nie zachodzą przesłanki, umożliwiające na zasadzie art. 48 ust. 2 u.p.b. odstąpienie od nakazu rozbiórki, bowiem zrealizowany bez pozwolenia obiekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. W zakresie ustalenia kręgu stron postępowania organ I instancji podał, że odległość obiektu od granic z działkami innych podmiotów jest na tyle duża, że nie narusza zasady oddziaływania inwestycji, a jedynie w przypadku działki nr [...] wynosi 1,8 m, jednakże ze względu na fakt, że jej właścicielem jest inwestor, za stronę postępowania został uznany wyłącznie P.N. . Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołał się P.N. , zarzucając wydanej decyzji naruszenie art. 10 § 1 K.p.a, poprzez brak zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności kręgu stron, wobec czego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji odstąpił od zbadania rzeczywistego zakresu oddziaływania obiektu, a tym samym wadliwie ustalił krąg postępowania, tym bardziej, że sam wskazywał w uzasadnieniu decyzji, iż dzwonnica oddaje dźwięki w różnych tonacjach. Decyzją nr [...] z 29 października 2014 r. znak [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 48 ust. 1Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał ustalenia PINB-u co do okoliczności stanu faktycznego oraz oceny prawnej. Możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej jest w niniejszej sprawie wykluczona z powodu niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Działka nr [...] znajduje się zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. (uchwała nr[...] Rady Miejskiej w M. z 27 kwietnia 2005 r. - Dz. Urz. Woj. [...] z 11 sierpnia 2005 r. i uchwała nr [...] Rady Miejskiej z 22 lutego 2006 r. - Dz. Urz. Woj. [...] ) w jednostce strukturalnej "ZN" - tereny zieleni nieurządzonej. W/w plan co do zasady nie przewiduje możliwości zabudowy terenów zlokalizowanych w jednostce strukturalnej ZN, wskazując, iż w obszarze tym zlokalizowane są tereny otwarte trawiaste, zespoły zadrzewień, niewielkie zalesienia i zakrzewienia śródpolne pełniące funkcję izolacyjną od intensywnego zagospodarowania, a także tereny częściowo użytkowane rolniczo (pola uprawne, łąki, pastwiska). Plan ten dopuszcza jedynie budowę obiektów niekubaturowych (np. szlaki turystyczne, ścieżki rowerowe, pola kempingowe), obiektów małej architektury oraz urządzeń infrastruktury technicznej. MWINB podniósł, że kwestię oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie należy oceniać w aspekcie jego rozbiórki, a nie dalszego funkcjonowania, dlatego bez znaczenia pozostaje fakt wydawania przez dzwonnicę dźwięków w różnych tonacjach. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.N. , zarzucając – podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji - naruszenie art. 10 § 1 K.p.a, poprzez brak zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie zasady dwuinstancyjności ze względu na lakoniczność uzasadnienia i brak własnych ustaleń organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 lutego 2015 r., sygn. II SA/Kr 1792/14 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej w wyroku z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt 1431/15 uchylił opisany wyżej wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że nakaz rozbiórki budynku dzwonnicy nie obejmuje zamontowanych w nim instalacji elektrycznej oraz dźwiękowej. (...) Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W sytuacji zatem gdy dzwonnica stanowi budynek, a instalacje i urządzenia techniczne pozostające z nim w związku funkcjonalnym, nakierowanym na realizację podstawowego zadania, wchodzą w jego skład, w rozstrzygnięciu organu nakazującego rozbiórkę tego budynku zbędne jest dodatkowe wyszczególnianie instalacji elektrycznej oraz dźwiękowej. NSA stwierdził również, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten odnoszący się do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzono jednoznacznie, że krąg stron postępowania dotyczącego samowoli budowlanej ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. Tym samym błędne było nałożenie na organ pierwszej instancji przez sąd pierwszej instancji obowiązku ustalenia dla przedmiotowej inwestycji (dzwonnicy) obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlanego, z uwzględnieniem faktu, że w obiekcie tym znajduje się instalacja, emitująca dźwięki w różnych tonacjach. NSA zarzucił, że sąd pierwszej instancji nie wskazał także przepisu prawa materialnego, z którego można byłoby wyprowadzić interes prawny osób trzecich w rozumieniu art. 28 K.p.a., uprawniający do uznania ich za stronę prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego postępowania legalizacyjnego. Do takich ustaleń nie prowadzi ogólnikowe odwołanie się do ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.) i zawartej w niej zasady ochrony przed hałasem. Sąd pierwszej instancji nie ustalił chociażby prawdopodobieństwa wystąpienia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną powołanej ustawy a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że decyzja administracyjna wydana w prowadzonym postępowaniu może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Interes takiego podmiotu nie może być hipotetyczny lecz bezpośredni, konkretny, realny i musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Nie wiadomo na jakiej podstawie uznano, że hałas wywoływany przez zamontowaną w budynku dzwonnicy instalację dźwiękową stanowi podstawę do uznania, że właściciele nieruchomości znajdujących się w zasięgu określonego poziomu dźwięku dzwonów będą stronami postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a żadna z osób trzecich nie zgłosiła akcesu uczestniczenia w nim jako strona. Organy orzekające stwierdziły brak występującego naruszenia warunków technicznych i brak ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów co uzasadniało przyjęcie, że uwzględniono wszystkie strony posiadające interes prawny w postępowaniu. Nie bez znaczenia jest również, że przeznaczenie terenów okalających budynek dzwonnicy określone jest jako tereny otwarte, trawiaste, zespoły zadrzewień, niewielkie zalesienia i zakrzewienia śródpolne, a także tereny częściowo użytkowane rolniczo. Kwestia ewentualnego wyznaczenia przez radę powiatu, w drodze uchwały, obszarów cichych w aglomeracji lub obszarów cichych poza aglomeracją, mogła być natomiast ustalona w postępowaniu przez sądem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z 30. 08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., - dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie reguła wyrażona w dyspozycji art. 153 p.p.s.a., zgodnie z która ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy podkreślić, że unormowanie z art. 153 p.p.s.a. stanowi "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK 1365/08, Lex 558897). W konsekwencji dyspozycja z art. 153 p.p.s.a wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Obowiązek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Kielcach z 14. 01. 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 524/09, Lex 559454). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać, że NSA rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1792/14, którym uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1431/15 uchylił ww. wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2016 r. jednoznacznie wskazał, że z pewnością obiekt przedmiotowej dzwonnicy stanowi obiekt budowlany, który nie jest obiektem małej architektury. Wskazał tez, że skarżony nakaz rozbiórki jednoznacznie określa przedmiot objęty nakazem rozbiórki, jaką jest dzwonnice wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, które wchodzą w jej skład. Uznał nadto, że w postępowaniu wszczętym z urzędu prawidłowo ustalono krąg stron postępowania stosując przepis art. 28 k.p.a. Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie nakaz rozbiórki o jakim stanowi przepis art. 48 ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm.). Nakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z ww. przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. A zatem samo stwierdzenie, że obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest równoznaczne z obowiązkiem orzeczenia nakazu jego rozbiórki, ponieważ organ ma obowiązek w pierwszym rzędzie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane: 1. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a. ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b. ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem W niniejszej sprawie kontroli sądowo-administracyjnej podlega decyzja Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 29 października 2014 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 31 lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo Budowlane, nakazującą inwestorowi – P.N. rozbiórkę budynku dzwonnicy 18 dzwonkowej z kurantami, o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,05 m x 8,1 m i wys. 10 m na działce nr [...] w G. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organów nadzoru budowlanego dokonywanych podczas kilkukrotnych oględzin ( w dniach: 23 kwietnia 2014 r. i 30 czerwca 2014 r.) na działce nr ewid. [...] w G. została wykonana przez inwestora przedmiotowa dzwonnica. W oparciu o oświadczenie inwestora została ona wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nieruchomość, na której znajduje przedmiotowy obiekt stanowi własność skarżącego inwestora. W sprawie nie ulega wątpliwości, że na przedmiotową rozbudowę wymagane było uzyskanie pozwolenie na budowę, a zatem została ona zrealizowana na działce nr ewid. [...] w m. G. samowolnie. W sprawie istotne jest, że jak ustaliły organy przedmiotowa dzwonnica została wykonana na działce, która zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. , przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z 27 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ) znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem "ZN" -. tereny zieleni nieurządzonej. Trzeba wskazać, że zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu teren ten nie podlega zabudowie, stanowi otwarte tereny trawiaste, zespoły zadrzewień, niewielkie zalesienia i zakrzewienia śródpolne pełniące funkcję izolacyjną od intensywnego zagospodarowania, a także tereny częściowo użytkowane rolniczo . Na tym terenie plan dopuszcza jedynie budowę obiektów niekubaturowych ( np. szlaki turystyczne, ścieżki rowerowe, pola kempingowe), obiektów małej architektury oraz urządzeń infrastruktury technicznej . Należy wskazać, że obiekt jakim jest przed o wymiarach: 8,10m x 3,05 m i wys. ok. 10 m nie stanowi obiektu , który jest dopuszczony do wzniesienia w ww. terenie. W ocenie Sądu ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy obu instancji zostały prawidłowo dokonane zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a także prawidłowo uzasadnione. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia normy z art. 15 k.p.a. przez brak ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który nie tylko zweryfikował ustalenia poczynione w postępowaniu I instancji, ale też w oparciu o zebrany materiał dowodowy sprawe ponownie rozpoznał. . Podkreślić należy, że podmiot naruszający obowiązujące prawo, w tym art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, ponosi ryzyko skutków w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu poprzedzającego naruszenie prawa. W wyroku z 26. 03. 2002 r. SK 2/01 OTK - A 2002/2/15 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż nakaz rozbiórki jest środkiem nadzoru rozumianym jako instytucja materialnego prawa administracyjnego, gwarantująca poszanowanie porządku prawnego i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Trzeba przy tym wskazać, że ponieważ nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu w obowiązującym stanie prawnym istnieje zasada, zgodnie z którą nakaz rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego poprzedzony zostaje oceną możliwości jego legalizacji, jednakże po dwukrotnym ustaleniu, że budowa przedmiotowej dzwonnicy jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i narusza postanowienia ww. MPZP wsi G. - nie istnieje możliwość jej legalizacji – co organy prawidłowo wykazały. A zatem nakaz rozbiórki jest prawidłowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia normy z art. 10 § 1 k.p.a. należy wskazać, iż jest on również chybiony gdyż skarżący był zawiadamiany o wszystkich czynnościach dowodowych i brał udział w kontrolach przeprowadzonych w dniach 23 kwietnia 2014 r. i i 30 czerwca 2014 r. na terenie działki nr [...] w m. G. , a także został zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia z aktami sprawy i wniesieniu ewentualnych wniosków i zastrzeżeń w przedmiotowej sprawie. Powyższe zawiadomienie odebrał w 10 lipca 2014 r. Uwzględniając powyższe, Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.