VIII SA/Wa 13/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. S. małoletniej reprezentowanej przez opiekuna prawnego M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]października 2017 roku, nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ), po ponownym rozpatrzeniu sprawy renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniej K. S. reprezentowanej przez M. W. po zmarłym W.S., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]lipca 2017 roku. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. W dniu [...]lipca 2017 roku organ wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 581/16 decyzji z dnia [...]czerwca 2016 roku i poprzedzającej ją decyzji z [...]kwietnia 2016 roku po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniej K. S. na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DZ.U z 2016 roku, poz. 887 ze zm. dalej jako ustawa) orzekł decyzją o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym najpierw bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny po osobie zmarłej. Ponadto w przypadku ubiegania się o świadczenie na warunkach ogólnych oraz fakt czy spowodowane było to okolicznościami niezależnymi od osoby ubezpieczonej, a konkretnie czy przerwy w zatrudnieniu i okresy braku aktywności zawodowej i ubezpieczeniowej były usprawiedliwione okolicznościami niezawinionymi przez osobę – np. spowodowane niezdolnością do pracy z powodu choroby lub innych ważnych przyczyn. Pojęcie ,,w drodze wyjątku‘’ nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się świadczenie, ale zaistnienia szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. Po ponownej analizie dokumentacji ubezpieczeniowej i medycznej wynika, że zmarły ojciec wnioskodawczyni nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ojciec K. S. był całkowicie niezdolny do pracy od [...]grudnia 2009 roku. Z dokumentacji w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni [...]lat życia udowodnił dziesięć lat, dziesięć miesięcy i 27 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w ocenianym do uprawnień dziesięcioleciu przed dniem śmierci, zamiast wymaganych pięciu lat okresów składkowych i nieskładkowych udokumentowano trzy lata, siedem miesięcy i dziewiętnaście dni. Ponadto w latach 1989 – 1992, 1995 – 2004, 2004 – 2009 zmarły ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w tych okresach nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie zaistniały przeciwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Wobec powyższego nie można uznać, że przyczyną niespełnienia warunków świadczenia na podstawie ustawy był zbieg szczególnych okoliczności. Nie zostały bowiem udowodnione okoliczności wyjątkowe, które usprawiedliwiałyby niemożności podjęcia zatrudnienia przez ojca dziecka połączonego z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie. Ponadto renta rodzinna w drodze wyjątku nie mogła być przyznana ponieważ nie został spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej przyznane jest świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania K. S.. Świadczenie w trybie art.83 ustawy może być przyznane tylko w wyjątkowych sytuacjach gdy osoba zainteresowana znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie lub ubieganie się o podstawowe środki utrzymania. Otrzymywana pomoc pieniężna na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej ma charakter stały i w swej istocie ma na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazywał, iż dochód rodziny K. S. wnosi średnio [...] zł na osobę. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję. Wskazał, że przyznanie świadczenia w trybie art. 83 ustawy jest możliwe jeżeli wnioskodawca spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki muszą zostać spełnione, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Z akt sprawy wynika, że łączny średni dochód w rodzinie K. S. wynosi [...]zł. Na jedną osobę w rodzinie przypada kwota [...]zł, a więc nie został spełniony jeden z warunków wymaganych do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Organ pojęcie ,,niezbędnych środków utrzymania’’ odniósł do najniższej emerytury, która od 1 marca 2017 roku wynosi [...]zł. Należy w ocenie organu zauważyć, iż przepis art. 83 ust.1 ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych środków, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokajaniu minimum egzystencji. Z tych też względów po analizie przesłanek z art. 83 ustawy odmówiono przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla K. S.. Skargę na decyzje Prezesa ZUS złożyła M. W. działająca w imieniu i na rzecz K. S. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że od roku 2015 toczy się sprawa w przedmiocie przyznania na rzecz jej siostry K. S. renty rodzinnej, zarówno w trybie zwykłym jak i specjalnym. Wskazywała, że organy kilkakrotnie odmawiały przyznania renty wskazując, iż ojciec małoletniej nie spełniał warunków do przyznania świadczenia. Podnosiła, iż w kolejnym postępowaniu uzupełniła dokumenty o okresach zatrudnienia ojca, o jego wcześniejszej niepełnosprawności. Argumentowała, że renta rodzinna w trybie specjalnym należy się dziecku, które straciło rodziców. Nie ma znaczenia jaki dochód ma rodzina M. W. bo występuje o pieniądze dla siostry K. S.. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Podtrzymywał argumentację, iż nie zostały spełnione przesłanki, a świadczenie jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. Po analizie nadesłanych dokumentów ustalono, że ojciec małoletniej stał się całkowicie niezdolny do pracy od czerwca 2000 roku, przy czym nie istniała u niego wcześniej częściowa niezdolność do pracy. W dziesięcioleciu ocenianym do uprawnień – przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy wykazano pięć i pół roku ubezpieczenia. Nadal jednak nie ustalono by w sprawie zaistniały okoliczności szczególne, uzasadniające przerwę w zatrudnieniu. Zdaniem organu trudna sytuacja materialna w gospodarstwie domowym skarżącej nie jest tożsama z brakiem środków utrzymania. Kwota przypadająca na członka rodziny skarżącej jest wyższa niż wysokość najniższego świadczenia emerytalnego([...]zł brutto). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Należy zauważyć, iż ocena legalności decyzji administracyjnej pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie może zostać dokonana tylko i wyłączenie na tle niewadliwych ustaleń faktycznych. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych ma zastosowanie wówczas, gdy, organ wydający rozstrzygnięcie nie zastosował się do reguł swobodnej oceny dowodów. Zarzut ten znajdzie zastosowanie wówczas, gdy organ dokonał ustaleń faktycznych w oderwaniu od zgromadzonych dowodów, a także gdy podstawą ustaleń faktycznych stały się wszystkie dowody, ale doszło do ich nieprawidłowej oceny z punktu widzenia logiki, wskazań wiedzy albo doświadczenia życiowego. Stosownie do art. 83 ust.1 ustawy przesłankami warunkującymi ubezpieczonemu lub członkom rodziny przyznania świadczenia w drodze wyjątku są – po pierwsze niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Stosownie do treści art. 68 ust.1 ustawy dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione mają prawo do renty rodzinnej: - do ukończenia 16 lat - do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej niż do osiągniecia 25 lat życia albo - bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie o którym mowa w pkt 1 i 2. Przepis ten ma zastosowanie sprawie świadczenia w trybie wyjątkowym i przepis art. 83 ust.1 nie jest przepisem szczególnym. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 11 maja 2000 roku, sygn. akt II SA 2524/99, w którym stwierdzono, że względem renty rodzinnej przyznawanej w drodze wyjątku, stosuje się odpowiednio art. 68 ust.1 pkt 1- 3 ustawy. Decyzja w trybie art. 83 ustawy ma charakter decyzji uznaniowej. Należy zauważyć, iż wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ nie jest związany tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje spełnienia każdego żądania( wyrok NSA z 9 marca 2006 roku, sygn. akt I OSK 1265/05, LEX nr 198275). Rozpoczynając rozważania na temat weryfikacji decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, warto odwołać się do tezy sformułowanej przez A. Habudę, iż kontrola takich decyzji z punktu widzenia procesu stosowania prawa podlega oglądowi i kontroli właściwych podmiotów i pozwala odnieść się do wszystkich założeń, przesłanek i ustaleń jakimi kierował się organ wydając decyzję (A. Habuda, Granice uznania administracyjnego, Opole 2004, str. 207 -208). Elementem decyzji opartej na uznaniu administracyjnym jest jej uzasadnienie. Szczególnie negatywne rozstrzygniecie powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostatecznie rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Administracja publiczna nie powinna zmierzać w swoich działaniach wyłącznie do realizowania poszczególnych norm prawnych bez uwzględniania celów zakładanych przez ustawodawcę, wyrażonych w różnego rodzaju ogólnych dyrektywach lub zasadach prawa. Podstawą odmowy przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku było niespełnienie jednej z przesłanek, a mianowicie przesłanki braku środków niezbędnych do utrzymania. Pojęcie ,,braku niezbędnych środków utrzymania‘’ nie zostało zdefiniowane w ustawie emerytalnej. Organ dokonał porównania do minimalnego świadczenia emerytalnego ([...]zł brutto). W orzecznictwie podkreśla się również, że kwestia niezbędnych środków utrzymania powinna być oceniana indywidulanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 roku, sygn. akt II SA/Wa 282/00, LEX nr 54534). Oznacza to, że oceniając przedmiotową przesłankę organ winien odnieść do okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy. Zdaniem sądu należy zgodzić się z organem, iż metodą wyjaśnienia pojęcia ,,braku niezbędnych środków utrzymania‘’ może być odniesienie się do najniższej kwoty emerytury w trybie zwykłym. W ocenie Sądu nie może to być jedynym kryterium zmierzającym do ustalenia, czy skarżąca ma zapewnione niezbędnego środki utrzymania. Należy zauważyć, iż K. S. jako dziecko z powodu śmierci obojga rodziców została pozbawiona jakiegokolwiek oparcia (finansowego, wychowawczego). Fakt podjęcia się opieki przez starszą siostrę i jej męża tylko w pewnym stopniu pozwala zabezpieczyć jej proces dorastania. Nadto należy zauważyć, iż organ nie przeprowadził jakiejkolwiek oceny sytuacji życiowo – zdrowotnej K. S. w kontekście możliwości zaspokajania chociażby jej podstawnych potrzeb. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 roku (III ARN 33/93 przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym, a więc tam gdzie ustawa daje organowi administracji publicznej możliwość dokonywania wartościowania i wyboru jednego spośród dopuszczalnych w świetle prawa rozstrzygnięć, rola, zadania i zakres kompetencji niezwisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach. Z decyzjami uznaniowymi musi wiązać się zwiększona kontrola sądów wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa i to prawa rozumianego jako całość systemu. Kontrola legalności decyzji uznaniowej obejmuje badanie jej zgodności z wartościami aksjologicznymi wynikającymi z celów funkcjonowania danego organu administracji publicznej (K. Radzikowski glosa do wyroku WSA z 24.09.2004, III SA 1328/03, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego – 2007, nr 5, str. 432). W świetle powyższego fakt przekroczenia przez skarżącą dochodu określonego przez najniższą kwotę świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym nie sprawia, że nie można przyjąć, iż posiada ona niezbędne środki do utrzymania. W toku dalszego postępowania organ winien uwzględnić wyżej wyrażone stanowisko Sądu, ponieważ ze skarżonej decyzji nie wynika, aby organ kwestionował inne przesłanki objęte przepisem art. 83 ustawy. Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu brak stanowiska, co do spełnienia przez skarżącą innych przesłanek z art. 83 ustawy, chociaż zostały złożone nowe dokumenty odnośnie stanu zdrowia i trwałej niezdolności do pracy ojca skarżącej W. S.. W tym stanie sprawy, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a.