II FSK 3531/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Wa 57/17 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. w przedmiocie bezczynności organu w zakresie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Wa 57/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. sp. z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. w zakresie rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a." Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec D. sp. z o. o. (Spółka) na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 30 maja 2017 r. wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. obejmującego należność z tytułu podatku od towarów i usług za marzec 2017 r. Spółka za pośrednictwem aplikacji ePUAP wniosła zarzuty odnośnie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przesłany dokument nie zawierał kwalifikowanego podpisu elektronicznego wobec czego organ wezwał A. S. – pełnomocnika Spółki, do uzupełnienia braków formalnych - braku podpisu, przedstawienia pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki oraz do dostarczenia potwierdzenia wniesionej opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo. Przedmiotowe wezwanie zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków formalnych w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. A. S. odebrał wezwanie 5 lipca 2017 r. co potwierdza urzędowe poświadczenie doręczenia aplikacji ePUAP. W dniu 12 lipca 2017 r. za pośrednictwem placówki pocztowej przesłał pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. Natomiast nie przesłał zarzutów wraz z podpisem. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r. pozostawił wyniesione zarzuty bez rozpatrzenia. Spółka wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. ponaglenie na brak rozpoznania zarzutów wniesionych 8 czerwca 2017 r. Zarzuciła naruszenie przez organ egzekucyjny art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 i 3a pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.) – dalej jako: "K.p.a." poprzez brak rozpoznania zarzutów i pozostawienie ich bez rozpatrzenia uznając, że Spółka winna była uzupełnić braki formalne do załącznika do wniesionych zarzutów poprzez podpisanie go, gdy tymczasem pismo o treści "Zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec D. sp. z o. o." zostało wniesione w terminie i podpisane profilem ePUAP, a załącznik do tego pisma stanowił jego uzupełnienie, a ponadto został podpisany profilem ePUAP. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem z dnia 13 października 2017 r. uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego z uwagi na brak rozpoznania zarzutów wniesionych w dniu 8 czerwca 2017 r., a w konsekwencji wydanie postanowienia z dnia 7 sierpnia 2017 r. w przedmiocie pozostawienia wniesionych zarzutów bez rozpatrzenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, uznając ją za pozbawioną podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji wyjaśnił, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (wyroki z dnia 3 lipca 2013 r., II SAB/Gd 54/13; z dnia 15 stycznia 2015 r., II SAB/Bk 98/14; z dnia 16 kwietnia 2015 r., II SAB/Bk 115/14, dostępne podobnie jak pozostałe orzeczenia powoływane w ramach niniejszego uzasadnienia na stronie: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1998 r., III SAB 77/98; z dnia 8 czerwca 2014 r., III SAB/Wa 8/04). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., II FSK 1874/12; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Sąd I instancji zauważył także, że w świetle uchwały 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. przysługuje stronie skarga na bezczynność organu, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Rozpoznając w takich okolicznościach sprawę ze skargi na bezczynność organu, Sąd winien ocenić, czy były podstawy do wzywania strony do uzupełnienia braku formalnego wniosku i czy prawidłowo pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania. W ocenie Sądu I instancji analiza treści wezwania skierowanego do Spółki, wzywającego ją do usunięcia braków formalnych zarzutów, prowadzi do konkluzji zgodnej z oceną organu, iż przedłożone przez Spółkę zarzuty nie były kompletne w świetle ustawowych wymogów podań i wymagały poddania procedurze usunięcia braków formalnych. Zasadnie zatem organ wezwał pełnomocnika Spółki do usunięcia braków formalnych pisma, wskazując, iż złożone zarzuty wymagają podpisu, nadto brak jest dokumentu pełnomocnictwa oraz należnej opłaty skarbowej. Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach sprawy, Spółka nie usunęła w zakreślonym terminie wytkniętych jej zasadnie braków zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, co skutkowało pozostawianiem zarzutów bez rozpoznania. W konsekwencji organ nie pozostawał w zarzuconej bezczynności. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 141 § 4, art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 – 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 i § 3a pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." poprzez oddalenie skargi na bezczynność i uznanie, że strona winna uzupełnić braki formalne zarzutów poprzez złożenie podpisu, gdy tymczasem pismo o treści "Zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne D. sp. z o. o." zawierającym w załączniku treść zarzutów zostało wniesione w terminie i podpisane profilem ePUAP (podpisem kwalifikowanym) a załącznik do tego pisma stanowił jego uzupełnienie, a ponadto został podpisany profilem ePUAP (podpisem kwalifikowanym) co oznacza, że skarżąca nie musiała uzupełnić zarzutów o podpis, a gdyby nawet uznać, że załącznik nie był podpisany organ powinien był wezwać do sprecyzowania zarzutów i ich uzasadnienia skoro w treści pisma (poza załącznikiem) była treść "Zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne D. sp. z o. o." (podpisana ePUAP) a więc zarzuty były prawidłowo wniesione, a poza tym załącznik stanowił jedynie rozwinięcie zarzutów już wniesionych w piśmie przewodnim. Spółka wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zobowiązanie organu do załatwienia zarzutów z 8 czerwca 2017 r. w wyznaczonym terminie od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przeprowadzenie dowodu z wydruku z portalu ePUAP z wniesionych przez stronę zarzutów, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od strony przeciwnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty, zatem wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu. Zgodnie z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a." uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1945/18). W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 stwierdził, że "Rozpoznając w takich okolicznościach sprawę ze skargi na bezczynność organu, Sąd winien ocenić, czy były podstawy do wzywania strony do uzupełniania braku formalnego wniosku i czy prawidłowo pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania." W dalszej kolejności Sąd I instancji przytoczył treść przepisów K.p.a. mających zastosowanie w sprawie oraz dokonał ich wyjaśnienia. W zakresie zaś oceny prawnej stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji stwierdził, że: "Jest bezspornym, iż braki w treści podań, wynikające z wymogów określonych art. 33, art. 63 K.p.a. oraz art. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej, podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. tj. po wezwaniu strony postępowania do ich usunięcia we wskazanym przez organ terminie, nie krótszym niż 7 dni, po bezskutecznym upływie którego, wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Analiza treści wezwania skierowanego do Skarżącej, wzywającego ją do usunięcia braków formalnych zarzutów, prowadzi do konkluzji zgodnej z oceną organu, iż przedłożone przez Skarżącą zarzuty nie były kompletne w świetle ustawowych wymogów podań i wymagały poddania procedurze usunięcia braków formalnych. Zasadnie zatem organ wezwał pełnomocnika Skarżącej do usunięcia braków formalnych pisma, wskazując, iż złożone zarzuty wymagają podpisu, nadto brak jest dokumentu pełnomocnictwa oraz jego opłaty skarbowej. W okolicznościach sprawy, Skarżąca nie usunęła w zakreślonym terminie wytkniętych jej zasadnie braków zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, co skutkowało pozostawianiem zarzutów bez rozpoznania. W konsekwencji organ nie pozostawał w zarzuconej bezczynności." Sąd I instancji przedstawił granice rozpoznania sprawy w skardze na bezczynność, wskazując, że Sąd powinien ocenić, czy były podstawy do wzywania strony do uzupełniania braku formalnego wniosku i czy prawidłowo pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania. Faktycznie jednak takiej oceny w odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie przeprowadził. Z przytoczonego wyżej fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowiącego jedyną wypowiedź Sądu co do istoty rozpoznawanej sprawy nie sposób wywnioskować jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji oddalając skargę w zakresie w jakim uznał, że były podstawy do wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego zarzutu, mianowicie złożenia podpisu. Trzeba więc wskazać, że z okoliczności faktycznych przyjętych i przedstawionych przez Sąd I instancji wynika, że pełnomocnik Spółki po wniesieniu zarzutów za pośrednictwem aplikacji ePUAP został wezwany do uzupełnienia braków formalnych, a to podpisu, przedstawienia pełnomocnictwa oraz potwierdzenia wniesienia opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo. Pełnomocnik w zakreślonym w wezwaniu terminie przesłał za pośrednictwem placówki pocztowej pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. Nie przesłał zarzutów wraz z podpisem. Z argumentacji strony skarżącej wynika, że w jej ocenie nie istniał obowiązek uzupełniania braków formalnych zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym o podpis. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza wobec powyższego, że w aktach administracyjnych znajduje się wydruk dokumentu "Zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec D. sp. z o. o." (karta 10 akt administracyjnych), w treści którego między innymi zawarto informację "Dane dotyczące podpisu: Dokument został podpisany – aby go zweryfikować należy użyć oprogramowania do weryfikacji podpisu". Ponadto zawarto zapis "Lista załączników do pobrania – zarzuty (2). docx." W treści instrukcji/podręcznika "ePUAP Jak załatwić sprawę ?" stwierdza się m. in., że "Podpis odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami". Jakkolwiek instrukcja/podręcznik nie stanowi źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP to jednak mając na uwadze, że jest to oficjalny dokument administracji publicznej określający wybór usługi poprzez wypełnienie formularza i wysyłkę gotowego pisma do urzędu to przyjąć należy, kierując się zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a., że strona kierując się zawartymi w niej wskazówkami nie może z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę oceni zatem zasadność wezwania Spółki do uzupełnienia braku formalnego tj. złożenia podpisu na przedmiotowym wniosku oraz rozważy zasadność przeprowadzenia dowodu z dokumentu – wydruku z portalu ePUAP z wniesionych przez stronę zarzutów. Przeprowadzenia tego dowodu na obecnym etapie, w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uznać należy bowiem za niecelowe. Wobec braku wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do zasadności wzywania Spółki do uzupełnienia braków formalnych pisma w zakresie podpisu, merytoryczną ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uznać należy za przedwczesną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 ww. ustawy.